大型食用农产品批发市场质量安全管理研究及提升建议

李方圆 毛 婷

(1. 合肥工业大学马克思主义学院，安徽 合肥 230601；2. 北京市食品安全监控和风险评估中心，北京 100041)

食用农产品质量安全关系到老百姓切身利益，也关系到城市平稳运行和经济社会发展，是食品安全国家战略的重要组成部分。大型批发市场具有规模化、集约化、区域化的特点，是中国食用农产品流通的主要载体[1]。本文拟对国内外大型食用农产品批发市场质量安全管理现状进行深入分析，指出不足，并提出针对性提升建议，为强化中国大型食用农产品批发市场质量安全管理提供参考。

1 国内外大型食用农产品批发市场发展现状

1.1 国外发展现状

各国食用农产品批发市场的建设发展情况与其农产品流通模式直接相关。目前，国外主要有3种食用农产品流通模式：一是以美国等国为代表的北美模式，实现生产与零售的直接对接，减少中间流通环节，提高流通效率。美国80%的农产品以产地直销模式到达消费者手中，仅有20%通过批发市场流通[2]；二是以法国等国为代表的欧洲模式，批发市场与超市直销同步建设、错位发展，且批发市场交易的为标准化、规格化和包装化的食用农产品[2]。目前，法国汉吉斯农产品国际批发市场面积居世界首位；三是以日本、韩国等国为代表的东亚模式，超过半数的农产品通过批发市场流通，部分品种流通比例达 80%[3]。

这些国家的大型批发市场管理体系健全，并通过建立农产品的产地追溯制度、质量认证制度等制度，完善仓库、冷库、配送中心、加工设施、搬运机械等基础设施，开展快速检测与分析检测结合的一系列检测工作，强化了农产品质量安全管理[4]。

1.2 中国发展现状

目前，中国70%以上的鲜活农产品由批发市场流通，部分大中城市甚至超过80%[1,3]。近年来，中国食用农产品批发市场行业集中度日趋增强，大规模、跨区域、辐射范围广的大型食用农产品批发市场在市场体系中处于中心地位。就交易额而言，中国共有4 000多家农产品批发市场，其中2013年“百强”市场总交易额占行业整体交易额的比例为30.1%[5]，2014年增至39.3%[6]；就区域分布而言，北京、广东、江苏、山东等省市大型食用农产品批发市场数量和规模处于全国前列[1]；就基础设施而言，这些大型市场的信息化建设、冷库总容量、废弃物处理、自检室建设等也相对较为完善。

北京、上海、山东等食用农产品输入大省和输出大省，均把食用农产品市场体系建设作为重要的民生工程，近年来成效明显。北京市约90%的食用农产品由外埠供应，其70%通过农产品批发市场集散[7]。目前，北京市共有10个大型食用农产品批发市场，交易量占农产品批发市场总交易量70%以上，有力保障了首都城市生活供应，并在中国北方地区农产品流通网络中发挥重要作用。其中，北京新发地农副产品批发市场交易规模最大，其蔬菜水果供应量占到全市总需求量的70%以上[8]。近几年，北京市不断推动食用农产品市场升级改造，完善冷藏保鲜、检验检测、安全监控、加工配送、废弃物处理等市场基础设施及配套设施。十三五期间，将进一步优化和提升农产品流通体系，建设以新发地农产品批发市场和北京鲜活农产品流通中心为双核，以区级农产品批发市场为节点的农产品批发市场体系，支撑京津冀协同发展和建设国际一流和谐宜居之都两大战略[9]。

截至2012年底，上海市食用农产品消费总量的约70%经批发市场交易，仅江桥等3个大型批发市场交易量就占外省市进沪食用农产品批发环节交易总量的近九成，确保了市场稳定供应。上海市近年来不断推进建设和提升食用农产品批发市场食品安全可追溯体系、检测设备、冷链物流、废弃物处理设施，提高市场安全、服务的现代化水平[2]。

深圳市则以国资控股的深圳市农产品股份有限公司为核心，构建了全国性农产品流通网络，覆盖了全国22个城市[2]。深圳布吉农产品中心批发市场覆盖区域和辐射范围囊括了整个珠江三角洲乃至港澳地区和东南亚一些国家，集散和交易功能非常突出[10]62。

山东省70%左右农产品交易由批发市场承担，拥有全国百强市场12家，并通过升级改造农产品批发市场，完善仓储物流等基础设施和检验检测系统，推动农产品批发市场规范发展[5,11]。

在当前农产品大流通、大市场格局情况下，跨区域或区域性的大型食用农产品批发市场承载了当地农产品主要流通任务，辐射并带动了整个区域农产品流通，在食用农产品从生产领域流转到消费领域过程中起到了不可或缺的作用，也是食用农产品质量安全监管工作的重点和关键环节。

2 国内外大型食用农产品批发市场质量安全管理现状

2.1 国内外大型食用农产品批发市场质量安全管理要求

2.1.1 国外相关要求 很多发达国家把食用农产品批发市场作为重要的社会基础设施和城市功能的组成部分，进行了严格的规划布局，同时针对市场管理和运作制订了相关配套政策法律体系[12]。日本制定了《批发市场法》《日本蔬菜生产上市安定法》《农业协同组织法》等法律法规，地方政府依据《批发市场法》，制定了一系列相关地方性法规，形成了系统、完善的食用农产品批发市场管理政策法规体系，对市场的类型、设立条件、规划、运营、监督进行明确的规定[3]。

美国制定了相关法律，要求市场销售的农产品符合相关的质量、规格、包装和运输标准，公平交易并强化行业自律[10]23。欧盟要求农产品批发市场的经营行为严格符合法律规定，规定任何产品的质量都必须符合欧盟统一标准，包括包装规格和材质、运输方式，特别是卫生标准等[10]45。法国制订了《为了国家公益，建设有组织的批发市场网络》等相关法律以及一系列的配套政策[12]。韩国政府也先后颁布了《中央批发市场法》《农水产品批发市场法》《农水产品流通及价格安定法》等法律法规，加强约束不法行为，并加大保障农产品市场交易的力度[13]25。

2.1.2 中国相关要求 中国政府高度重视食用农产品质量安全，近几年国务院办公厅印发的年度食品安全重点工作安排中均包括督促食用农产品批发市场开办者落实食品安全管理责任、规范经营，确保“菜篮子”产品安全等内容。2016年，中国从国家层面制定颁布了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》(以下简称监督管理办法)，促进进一步强化监管。北京、上海、广东、山东、陕西、浙江等省市积极落实该办法，并结合实际情况制定出台一系列法规措施细化辖区农产品批发市场监管要求，同时也采取了各具特色的创新举措，具体见表1。

2.2 国内外大型食用农产品批发市场质量安全管理主要措施

2.2.1 国外相关主要措施 无论大型食用农产品批发市场是否是农产品流通的主渠道，国外发达国家均将对市场质量安全管理作为确保食用农产品安全的重要内容，围绕食用农产品源头、流通、运输、储存全流程中重点环节和风险点，采取了一系列措施[3,4,12]。

(1) 开展强制认证。如日本施行《日本农业标准》(JAS)强制认证和肯定列表制度，其国内生产和外国进口的农产品都必须按照标准进行检测认证，并加盖相应标志后，才允许上市流通[14]25。

(2) 建立可追溯体系。欧盟规定在欧盟市场销售的肉类食品必须能够进行追溯与跟踪[15]8。为实现食品可追溯，欧盟建立了统一的数据库，详细记载被监控对象生产销售全过程。美国建立了涵盖了农业生产、包装加工、运输销售全过程完整链条的农产品质量追溯制度[15]9；日本的农产品质量安全可追溯体系对农产品进行“身份证”追踪，严格要求农户在生产时记录农产品名称、产地、产地环境、使用农药和化肥的品种、使用次数等相关信息，以确保对国内生产的农产品安全信息的全程追溯[14]26。

(3) 优化冷链物流。冷链物流技术是确保农产品保持新鲜，不产生微生物污染等食品安全风险的必要手段。美国、日本等国均在农产品批发市场建立了冷冻或冷藏库，冷链物流体系先进。日本冷链物流技术覆盖了超过95% 的农产品，其技术、设备系统、运营管理等都处于世界领先水平，己经构建起了完备的从产地到终端消费地的冷链物流系统[18]6。

(4) 重视检测体系。日本在全国设有58 个负责农产品监测、鉴定和评估的食品质量检测机构，上述机构还负责政府委托的市场准入和市场监督检验[13]22，建立了完善的农产品质量安全检测监督体系。

表1 中国各省市关于食用农产品批发市场质量安全管理要求或措施一览表

2.2.2 中国相关主要措施

(1) 建立健全食品安全管理相关基本制度：中国要求大型食用农产品批发市场将建立健全安全管理、进货查验、日常检查、标签标识、信息公布等相关制度作为最基本管理措施。中国还要求市场配备相应的食品安全管理人员、专业技术人员并明确责任，以及针对上述人员加强食品安全知识培训。一些省市还探索建设农产品市场信用体系，推动农产品生产经营者建立信用记录，实施不同信用等级主体的差异化、针对性管理。上述基本制度，为大型批发市场农产品质量安全管理提供了有力的制度依据和保障。

(2) 严格落实食用农产品准入：做好食用农产品准入是实现风险源头防控的关键环节。监督管理办法明确要求入市销售的食用农产品，应当具备有效的产地证明或购货凭证或合格证明。需检验检疫合格证、检验检测合格证的，按要求提供。同时，还要求推进产地准出与市场准入衔接。不少省市在此基础上实施产销衔接、场厂挂钩、场地挂钩制度等，有效消除食用农产品源头风险。北京市根据食用农产品输入为主、对外埠食品依存度高的特点，深入实施产地准出与市场准入相关制度。一是指导、支持各批发市场成立“食品安全保障共建联合体”自律组织，统一对畜禽肉、水产品、熟食、豆制品等风险较高食品的供应企业实行准入、实地验收、惩戒退出等措施。二是推动产销衔接。选择河北省及天津市供应量较大、基础较好的食用农产品种植基地，如河北保定地区，作为产地准出试点单位；以丰台区农产品批发市场(如新发地农副产品批发市场)为销地准入试点，探索建立水果、蔬菜等试点品种的京津冀食用农产品产销协作机制，做到产地证明、购货凭证、检测合格证明文件统一互认，快速检测项目、标准、方法和结论等统一互认，强化了源头监管和安全保障[15]。三是实行“场厂挂钩”。支持、组织、引导本市主要批发市场与津冀两地畜产品屠宰加工企业建立“场厂挂钩”产销合作，探索建立了有效的牛羊肉类产品风险防控机制，有力源头保障了批发市场食用农产品质量安全。

(3) 建立可追溯体系：食品安全可追溯体系是实现食用农产品全程风险可控的重要手段。越来越多的省市重视推行食用农产品可追溯制度，选择重点食用农产品，制定追溯技术规则，规范追溯流程，试点构建追溯平台[19]，先后建立了“山东蔬菜可追溯信息系统”“新疆吐鲁番哈密瓜追溯信息系统”“江西脐橙产品溯源信息系统”及“远山河田鸡供应链跟踪与追溯体系”[20]等。厦门建立了“厦门市生鲜食品安全监管信息系统”，由批发市场开办者向系统上传生鲜食品产地、检测等信息，系统自动生成“生鲜食品上市凭证”，将市场申报、食品检测、打印凭证、市场查验等交易流程转化为数据流传输，使相关食品安全信息可视、可读、可管理，实现通过信息化追溯链条，产品来源可查、去向可追、责任可究[14]27。北京“十二五”期间启动了肉菜流通追溯体系试点建设，猪肉追溯覆盖7家肉类批发市场，并探索建设京津冀一体化畜禽产品、水产品食品安全物联网主体信息互通与共享数据库，统一追溯标准规范，通过采集、整合京津冀地区养殖基地、食品生产流通企业等各个环节的追溯、监管数据，实现进京食品的全过程追溯[16]。

(4) 建立产品检测体系：目前，大多数省市建立了批发市场自检、监管部门快检和农产品质量安全抽检三位一体的产品检测体系，强化食用农产品的质量安全。还有一些批发市场委托第三方检验机构对入场销售的食用农产品开展检验。北京各批发市场建立“自检室”，每天快检销售的重点食用农产品；属地食药监管所指导市场开展食品快检；市、区两级食药监管部门组织有针对性、靶向性的质量监测。通过整合各方力量，织牢一张检测监测防护网，有效提升食用农产品安全保障水平。湖北省建立产地自检、市场对缺少证明材料的食用农产品补检、监管部门按计划开展快检和抽检的三位一体、四道关口的质量检验体系，确保食用农产品质量安全[21]。绍兴市实施农批市场“准入检”、农贸市场“巡回检”和监管部门“法定检”等三面检，实现快速检全覆盖。其中，“巡回检”在市场主办方每日自检的基础上，通过政府购买服务委托第三方检测机构，按照比例对各地农贸市场的农产品进行巡检；“法定检”在强化法定监督抽检力度的同时，对市场主体和第三方机构的部分检测批次进行抽查、复核比对，杜绝“准入检”和“巡回检”中出现弄虚作假、敷衍了事等问题[22]。

3 中国大型食用农产品批发市场质量安全管理不足

3.1 法律标准体系与质量安全管理要求不完全适应

法律标准是大型食用农产品批发市场质量安全管理的根本依据，中国一直不断完善相关法律标准体系，但仍然存在一些薄弱环节。一是在国家层面上没有针对大型食用农产品批发市场制定专门的法律；二是《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》没有对产地准出条件进行详细规定，造成各地要求不一，与准入衔接存在一定困难；三是随着电子商务的发展，一些农产品批发市场开展线上线下相结合的一体化经营，但尚未制定相关法律法规进行规范要求，易出现监管盲区；四是农产品流通标准体系不完善，适用性不强；五是中国农残、兽残限量标准与发达国家存在一定差距，指标数量偏少，检验方法标准与限量指标不完全配套，还需进一步完善；六是未有效发挥认证在市场准入和提升农产品质量安全中作用。

3.2 食用农产品冷链物流薄弱

中国食用农产品冷链物流起步晚，一是冷链技术单一、标准化和智能化程度低，基础设施较为薄弱[18]3，无法保障食品在物流过程中始终处于适宜环境，易造成品质劣变。二是冷链物流相对覆盖率较低，全国果蔬、肉类、水产品冷链覆盖率分别仅达到5%，15%，23%[1]，且存在区域、环节分布不平衡。三是缺乏专业型、综合型的冷链物流中心，一些大型农产品批发市场、区域性农产品配送中心等关键物流节点冷冻冷藏设施不足，冷链物流技术落后，造成不少产品在生产、屠宰环节实施冷链处理，在运输销售环节却出现“断链”，造成腐败损耗，严重影响食用农产品质量安全[1]。

3.3 食用农产品追溯体系不完善

中国食品安全追溯制度建设刚起步，一是缺乏统一的追溯标准规范，对追溯标识、信息记录和交换等没有一致要求，尚未建立全流程的追溯数据库。二是缺乏全国层面的顶层设计，一些省市、部门开展了追溯体系试点建设，但局限于一定的食品品种、环节和区域，造成追溯体系呈现“碎片化”建设状态，既不利于统一监管，也造成重复建设、资源浪费[15]13。三是对追溯数据信息未能共享，未充分挖掘数据信息的应用价值。

3.4 检验检测能力相对滞后

一是相较普通食品检验，鲜活的食用农产品检测时限要求短，且其中农残、兽残等有害物质含量较低，对检验、快检工作提出了较高的要求。但不少批发市场的产品自检体系不健全，专业检测人员少，业务水平不高，检测设备简陋落后，检验能力较为薄弱，存在“检不了、检不出、检不准”的问题。二是大多数省市对抽检品种、项目、频率没有统一标准，部分市场易选择检测成本低的项目，而不考虑风险大小[8]。三是检验数据信息未实现共享，存在重复检验，也不利于有效发挥数据价值和效益。

3.5 缺乏食品安全风险交流预警

部分大型市场主办方、经营者虽然认识到食品安全重要性，但对如何加强食用农产品质量安全管理、发挥自身作用认识模糊[8]，且对国内外食品安全形势知晓和理解较为滞后。监管部门制定管理制度，并掌握各种食品安全信息、检验数据的第一手资料，虽开展了食品安全风险公布、食品安全警示发布等工作，但与市场缺乏针对性信息反馈渠道，影响了食品安全风险交流预警作用发挥。

4 大型食用农产品批发市场质量安全管理提升建议

总体上看，中国大型食用农产品批发市场质量安全管理体系已基本形成，但仍处于发展阶段，制度建设、冷链物流、追溯体系、检测体系、预警交流等方面滞后问题依然存在。为适应新时代食用农产品质量安全要求，借鉴发达国家相关质量安全管理的有益经验，提出以下建议。

4.1 健全法律标准和认证体系

在法律体系方面，针对大型食用农产品批发市场质量安全管理需求和薄弱环节，制定针对性相关法律法规，统一产地准出条件和合格证明文件制式，确保农产品产地准出与市场准入无缝衔接；完善农产品批发市场线上经营等新兴流通模式监管要求，填补监管盲区。在标准体系方面，进一步完善农产品流通标准体系，要求入市销售农产品质量等级化、包装和标识规范化；加强修订农兽药残留相关限量标准，构建与国际接轨的农兽药残留相关标准体系，并建立相匹配的检测方法。在认证体系方面，大力提升食用农产品“三品一标”覆盖率，对一些重点农产品可实施强制性认证，守住安全底线；其他品种可自愿认证，促进产品优化升级。鼓励大型特别是区域性、综合性农产品批发市场开展良好农业规范(GAP)、危害分析与关键控制点(HACCP)等认证，推动农产品流通优质高效发展，提升区域农产品质量安全保障水平。

4.2 加强农产品冷链物流

一是加强高效绿色制冷技术、微环境智能化监控技术等研究，运用先进的冷链物流管理理念、标准和绿色制冷技术与设备，控制冷链贮运重点环节风险隐患，建立专业化、绿色的农产品冷链物流系统。二是加强大型农产品批发市场冷库、冷藏车辆等冷链物流基础设施建设，有效提升冷链覆盖率。三是依托大型农产品批发市场，强化跨区域农产品低温配送和处理能力，建立畜禽肉、水产品、蔬菜等重点农产品冷链物流集散中心，结合智能化信息监控技术，建立农产品全程冷链和智能监控物流体系。

4.3 完善信息化追溯体系

针对食用农产品生产流通特性，规范追溯标准，明确追溯数据采集、传输、标识等技术统一要求，在全国统筹构建食用农产品质量安全全程追溯体系，建立追溯大数据库，实现不同环节、不同区域追溯信息互联互通。促进大型批发市场按照追溯标准建立信息化追溯体系，将流通环节追溯数据接入统一追溯管理信息平台，并推动追溯管理与市场准入相衔接。集中管理采集的追溯信息数据，加强数据挖掘分析，在监管部门、市场、行业协会、消费者间开放共享。

4.4 提升检验检测体系

升级快检、检测技术和设备，加强人员技术培训，强化市场自检能力，提升药物残留检测水平，引导具备相应资质的第三方检验检测机构入驻批发市场，完善市场自检、委托检验、抽检三位一体的检测体系。统一检测品种、项目和频率，提高农产品抽检和自检的针对性和效能。搭建检测信息共享平台，有效整合市场、第三方检测机构、监管部门抽检等数据信息，可在更大范围内实现共享，避免重复检测。完善区域检测结果互认机制，促进快速进场入市，优化营商环境。

4.5 加强风险交流预警

联合监管部门、行业、市场、检验机构、科研机构、媒体，构建大型食用农产品批发市场风险交流预警平台，加强对国内外舆情信息监测和共享，建立风险信息定期通报和交流制度，强化对食用农产品质量安全风险发展趋势的研判、分析、预警，助力市场及时发现问题隐患，主动采取措施降低、控制风险，并实现市场之间联动。此外，依托平台，加大对市场经营主体关于食品安全法律法规、责任告知等培训力度，并建立农产品生产经营主体“黑名单”制度，实现共享共治。