论大都市郊区乡村振兴的配套发展之路

■ 熊万胜

党的十九大提出了乡村振兴战略，并将这个战略写进了党章，这对于上海地区的乡村发展提出了新要求。上海地区的乡村发展水平与周边地区相比较不占优势，尤其是乡村景观形态比较滞后，农民收入水平比较低，发展动力也比较弱。因此，我们很有必要研究大都市郊区乡村发展的特殊规律，走出一条大都市郊区乡村振兴的新路来。一般而言，走好郊区乡村地区的配套发展之路需要处理好五对基本关系。

一、重建发展导向协调治理导向和发展导向的关系

一般认为城市郊区乡村地区靠近城市，会得到城市更有力的带动和反哺，应该能够发展得更快更好。但在近些年来，大城市郊区出现了乡村发展速度放慢的情况。就长三角地区来看，一种普遍的情况是，越是城乡关系紧密的地区，它为城市整体发展做出的牺牲也越大，乡村的发展能力受到了限制。这种发展能力被限制体现在两个方面：发展权的限制和发展职能的弱化。前一方面的结果是政策体制和上级政府“不让发展”，后一方面的结果是基层组织和基层干部也“不想发展”。

乡村发展权受到的限制体现在很多的方面。最直观的体现是由于城市土地利用规划的严控，农民搞建设包括住房建设受到更严格的限制，郊区乡村会出现一种景观上的滞后，很多老旧的住房没有得到及时的翻新。进一步的体现是郊区农民增收的空间受到限制，统计表明，城乡关系紧密的程度和农民增收的速度在近几年中是成反比的。这不完全是因为这些地区农民收入的起点比较高，因此上升比较难；在浙江的很多城市农民收入起点更高，但这些年的增收速度也更快。根源在于长三角地区人地关系紧张，城乡关系紧密，城市发展为郊区农民留下的空间比较小。

发展职能的弱化是基层组织的功能转型的结果。上级对于基层组织的要求比较彻底地从发展导向转向了治理导向，整个基层组织从一种发展体制转型成为一种治理体系。其一，是村居两委的主要工作职责治理化了。近几年来的治理任务空前繁重，治理标准也明显提高；当前上海地区村居一级已经普遍地取消了对于招商引资等经济创收任务的考核，这种“指挥棒”的改变影响很大。财务管理日趋严格，尤其是严格限制村委会的招待费，使得村委会无法像以往那样开展经济业务往来，村委会很难成为带领农民增收的直接经营主体。集体经济组织的股份合作制改造也使得原来可以参与市场竞争的集体经济组织蜕变成了一种主要从事福利分配的组织。其二，村居干部的收入客观上已经职业化了，降低了他们发展经济的积极性。当前大城市郊区基层组织的运转经费得到政府的高水平的保障。村居干部的收入和经济发展任务基本脱钩，也和集体经济的发展基本脱钩。村居干部内部区分为多种类型的固定身份，其收入和居委会的干部和机关干部看齐，与当地农民收入的联系淡化。其三，村委会的运转也高度行政化了。当前，村委会干部的选拔和管理机制也和居委会干部看齐，村支书甚至村主任大量地从街镇和其他地区外派，调动也逐渐频繁。村居干部的行政事务非常繁忙，时间高度碎片化，工作心态高度被动。

治理导向和发展导向不完全是矛盾的，因为治理的结果也是社会的发展。但在治理导向下，上级政府和基层干部发展村域经济的积极性都比较低，“不让发展”和“不想发展”的状态与国家乡村振兴战略的要求和农民要求致富的需求是不符合的。要实现大城市郊区的乡村振兴，首先要求城市政府在乡村地区将发展导向重新树立起来。社会治理主“静”，经济发展主“动”，怎么让已经“静”下来的基层组织能够重新“动”起来，是上海郊区乡村重回发展快车道需要首先解决的问题。

二、设计发展通道协调体制规范性和发展自主性的关系

乡村振兴需要发挥基层组织、干部和农民的自主性，因为他们掌握了乡村发展的关键资源，这主要指的是土地。由于村域范围比较小，我们不能像城镇开发那样通过开发区的模式将经济发展专业化。同时，也只有发挥了基层组织、干部和农民的自主性，才能让发展的成果更充分地让农民分享。乡村振兴的目标不仅仅是发展经济，更是要增加乡村社会的活力，这也需要激活基层组织、干部和农民的自主性。

发挥基层组织、干部和农民的自主性，并不意味着就能够延续基层自主发展的道路。如果政策法规和上级政府的限制比较少，而基层组织的发展积极性比较高，那么就会出现蓬勃的基层自主发展的态势，这是上世纪八九十年代的情况。如果政策和上级政府的限制比较多但基层组织的发展积极性比较高，基层组织也会想出种种变通的办法来创造发展空间，这也是一种基层自主发展。

在“通道式发展”模式中，不可能出现以往的那种大胆闯大胆试的状态，对于产业或项目的设定会非常理性，是谋定而后动的。同时，这种发展创意是作为上下一致的共识出现的，政府部门和基层组织都不会冒险去触碰政策和法规的红线，要发展什么产业或者项目，必须上下协商达成一致。“通道式发展”模式，需要上级部门进行顶层设计，并进行多部门的协调，为特定的产业打开政策通道，解除相关的限制。这其中必然包含了上下的共谋和变通，但是目标是光明正大的。一旦这种发展被证明是利大于弊的，更高层次的政策法规的变化才能启动，那时，“通道式发展”将转入常规发展。

在上海郊区，“通道式发展”最为典型的体现是民宿产业的发展。通过国内外经验的比较，各级政府、供需双方和社会舆论一致认为上海郊区应该搞好民宿产业。但实际上民宿产业的发展受到很多政策法规的限制，还涉及到消防、治安、食品安全、卫生安全和环境安全等诸多风险。最基本的限制是城市的总体规划里没有为这种产业留下建设用地指标；民宿是一种旅游产业，法律禁止占用农业用地；同时，城市管理的政策也严格限制违章搭建。然而，发展民宿往往需要形成新的建设用地，或者至少会出现新的搭建。为了能够发展好这种大家一致认为应该发展好的产业，各级政府和各个部门全力以赴进行协调和创新。浦东新区创造了一种经营者承诺制度，要求经营者承诺所有的搭建如果被要求拆除，要积极配合，承担一切损失。

三、整合内外资源协调村域资源和外部资源的关系

基层组织、干部和农民的自我发展能力的退化是大城市郊区乡村社会的一个现实问题。当前上海郊区村庄里实际居住人口的老龄化率通常会超过60%，不仅找不到人种地，实际上也不容易找到适应迈向全球城市新目标要求的本地村干部。这不仅仅是因为本地主体的发展能力的退化，也是由于今天的经济发展工作日趋复杂化，需要更加专业化的组织来承担发展经济的事务，形成一种村集体经济职能的外包。因此，大城市郊区尤其上海地区的乡村振兴必须实现内部资源和外部资源的整合。这个整合包括三个层面：本地治理资源和上级治理资源的对接，本地农地和支农政策与外地劳动力和经营者的对接，村级组织和专业化经济组织之间的对接。这三个层面的对接既是本地乡村活力不足的表现，也是本地乡村发展资源丰富的表现，表明大城市郊区发展可以将各种资源为我所用，有能力创造出更加合理的乡村发展模式，这和普通农业乡村地区完全不同。

如何将本地的农地和支农政策与外来的劳动力和经营者更好地结合起来，是大城市郊区农业现代化的一个基本问题。当前，上海地区普遍实现了对农民承包地的委托流转，流转出来之后采取怎样的规模经营模式是一个大的问题。

除了少数特殊情况，上海郊区最适宜的农业经济组织形式应该是混合所有制的农业股份公司。在这个混合所有制的农业公司中，基本的架构是一个专业的农业公司和村集体经济组织的合作关系，其中村集体经济组织以农地的所有权或者经营权入股，让农业公司享有经营权。如此，财政惠农资金会作为企业的收益让村集体经济组织分享，村集体经济组织再按照农龄来分配收益。在这个过程中，一种更加精细的设计是要防止所有权的坐大，将所有权和经营权分开，让有承包权的农民直接成为这个混合所有制企业的股东，分享公司盈利。这样的混合所有制农业企业有三种股东：农业公司、村集体经济组织和原承包户，分别代表了经营权、所有权和承包权，形成了一种三权平衡机制。这种做法的好处是搭建了资本和本地农户之间的直接利益联接纽带，防止村集体单方面地撕毁合同，保护了经营权，同时也防止村集体截留从公司获得的利益，保护了承包权。村集体经济组织的介入又有助于防止经营者对于本地农户利益的侵占。

在混合所有制的农业企业中，企业获利的方式发生了改变，从原来赚取地租差价和截取财政转移资金变成了依靠农产品的销售。只有在这种获利方式中，经营者才会采取真正关心在自己企业名下生产出来的产品的品质；也只有当经营者关心自己产品的品质的时候，他们才会采取措施优化自己和实际租地经营的外来劳动力的关系，建立真正紧密的利益关联；进一步地，也只有当农业经营者和从事实际生产的劳动力之间建立了紧密和适当的利益关联的时候，上海地区的农业现代化才会走上正轨。

四、建设新乡村里弄处理好城市功能和乡村景观的关系

乡村振兴必需是“乡村社会”的振兴，应该在乡村地区创造一种生机勃勃的社会形态。我们需要建立更广阔的视野，要让郊区乡村振兴的成果为所有人包括市民所享有，努力实现“乡村让城市的生活更美好”。

大城市郊区往往土地资源高度稀缺，乡村振兴必须严控建设用地指标，这就涉及如何设计乡村社会的新型空间形态的问题。国家的乡村振兴规划强调地方政府不能搞强拆大拆，要保护好乡村景观，要让人们看得见乡愁。这个原则性的要求在大都市的郊区也是适用的，确实不能按照城市的样子来建乡村。不过，这不等于说大都市郊区的乡村景观应该和农业乡村地区保持一致。受制于土地资源的不足，郊区乡村地区的景观必定是城市化景观和乡村景观的交错混合状态。在这样的地区，让农民上楼进小区，不一定是坏事，农民也不一定就不愿意。问题的要点一方面在于上楼进小区能不能给农民带来更多的经济利益，另一方面在于上楼进小区能不能为市民和农民创造出一种更好的生活体验，有一个上什么样的楼、进什么样的小区的问题。如果能够在郊区乡村创造出更好的生活体验，那么，本地农民的经济利益也能得到保障，因此，能否在乡村创造出一种更好的生活体验就是一个关键的问题。现在看来，比较实际的是如何在乡村创造一种新型的社区养老和居家养老相结合的养老空间形态。

我们现在已经能够看到三种形式的退休乡居，一种是告老还乡，回自己老家；一种是就近到郊区乡下买或租房子住；一种是高价住进商业开发的高档乡村养老社区。从实地调查的情况来看，前两种模式实际上都缺乏生命力，医疗条件跟不上、生活冷清和人情淡漠，都会浇灭乡居老人的热情。最有生命力的其实是医疗等条件都更好的人气比较旺盛的高档乡村养老社区。现在的问题是，我们能否将这种商业化的养老社区模式转变成一种公益性的养老社区模式。

我们可以把这种新型的公益性的养老社区模式称为“新乡村里弄”模式，这种模式的要点是要从社区公共服务和社会治理的角度来设计居住形态，要摒弃只考虑经济成本的让农民上楼或者郊区“大居”模式。这种“新乡村里弄”可以建在镇郊，也可以是几个村庄的归并，要具有一定的规模，便于到达未来轨道交通的站点。“新乡村里弄”建在乡村地区，必定是要让部分农民上楼的。这种新社区包括本地农民居住的模块、城市市民居住的模块和来沪人员的公寓。来沪人员公寓的建设很有必要，因为在拆除老宅基之后，原来租住的来沪人员还是需要有一个住所。来沪人员的年龄结构比较合理，可以降低整个社区的老龄化水平和提高人气，并且提供养老服务必需的劳动力。在功能上，新乡村里弄的建设要借鉴商业养老社区的设计，配备必要的医疗设施和社区养老服务队伍。在整体结构上，要考虑社会治理的需要，尤其要考虑便于建立良好干群关系，形成有助于基层干部服务和联系群众的适度规模。在具体空间形态上，要充分考虑人的感受，从一开始就要引进社区营造的思维。

五、创新双层经营模式协调新家户经济和新集体经济的关系

如果我们比较长三角地区各个城市的农民人均可支配收入的结构，会发现这样的事实：家庭经营收入的差异对于农民人均可支配收入的差异依然有很强的解释能力。在长三角地区，高度依赖财政转移收入并不能带来更高的农民收入，城市对于乡村的反哺未必能充分地补偿乡村发展受到的限制。

如果说村集体经济不必是村营经济，家庭经济也不必就是本地农民家庭经营的经济，更为一般性的说法是家户经济。这里的家户经济指的是一种场所的概念，指发生在农民家庭房屋内的生产经营活动。其主体可能是一个个人，可能是他（她）的家庭，也可能是一个企业。无论是哪一种情况，这个经营者都不必是本地户籍的农民。在现实中，淘宝村里的经营主体并不必须都是本地人，也并不必须都是家庭经营的，但是他们一般都在农民的住宅中进行。由于这种主体性质的复杂性和农民住宅的稳定性，我们在研究村域内的经营形式时，需要主要按照经营场所来定性，称为一种超越了传统家庭经营的新家户经济。

当我们在思考大城市郊区乡村振兴的产业类型和业态的时候，需要有这样一种思维的光谱：物以类聚，人以群分。无论是淘宝村、民宿经济、特色农业、画家村乃至任何一种一村一品或者任何一种某某“之乡”，都脱离不了这个思维的光谱。传统的村落也是一种简单的物以类聚和人以群分的形式，其物是当地的主要出产，其人是有血缘关系或者其他关系的居民。在各种要素和人口大流动的时代，城乡融合发展将会打破各种既有的限制，在广泛的可能性中对人和物重新组合，并在空间上进行分布。如果我们能够将特定的物集中在某个村里进行生产加工，或者将特定的人群召集到一个村里开展活动，那么，也就形成了一个特色的村域产业。当我们这样来思考的时候，会发现可选的选项在大城市郊区是非常多的，不必一窝蜂地去发展民宿或者淘宝村。

这种物或人的聚集不一定就是局限于农民住宅中的家户经济，但在当前的严格规制之下，在乡村地区最适合的组织形式就是家户经济。所以家户经济正在成为村域经济的一种主要形式，它可能是本地人经营的，也可能是外来户经营的。与家户经济同时兴起的是前面所讨论的新集体经济，新集体经济可能是村营经济，也可能只是村有经济。如此就形成了新的统分结合的双层经营关系。这种新双层经营关系的背后最基本的关系是作为土地所有者的集体和具有住宅经营权的经营主体之间的关系。

新的统分结合的双层经营关系比之传统的双层经营形式要更加丰富多样，需要我们打破各种思维的局限，大胆地探索各种可能的组合，遴选出最有可行性的形式。所以，乡村振兴过程中的产业发展是一个非常需要创意的过程，具有一定的后现代性。各级干部都要加强工作研究和理论学习，来应对这个全新的挑战。