我国金融科技立法目的和模式探析

范明珠

摘   要：金融科技是金融与科技相结合，作为携带着强大科技基因的全新力量，金融科技带来了新的机遇和风险。一方面，通过降低交易和金融中介成本提高了市场效率，增进金融包容，提高消费者决策质量，降低代理成本与合规成本;另一方面，金融科技所独有的多样性、科技性、虚拟性、业务开放性、风险隐蔽性等特点，以及由此产生的信息科技风险、操作风险和系统性风险，使得金融风险更加错综复杂，金融科技的风险也随之增加。面对金融科技双刃剑的特点，本文认为要采取立法的方式，规范和引导金融科技的发展。

关键词：金融科技立法;监管沙盒;监管科技;金融消费者保护

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.006

中图分类号：F830;D912.29        文献标识码：A        文章编号：1003-9031（2019）12-0050-05

金融稳定理事会（FSB）于2016年3月首次发布关于金融科技的专题报告，其中对“金融科技”进行了初步定义，即金融科技主要是指由大数据、区块链、云计算、人工智能等新兴前沿技术带动，对金融市场以及金融服务业务供给产生重大影响的新兴业务模式、新技术应用、新产品服务等。

2016年，全球金融科技领域共有1436笔风险投資，投资总额超过170亿美元①。其中，我国金融科技领域投资额为102亿美元，占全球金融科技投资额的51%，占亚太地区投资额的90%。2017年全球金融科技共649笔融资，融资额达1397亿元，其中国内融资额796亿元，占比57%，居全球首位①。2018年全球金融科技投融资次数为2196起，同比增长1.4%，而投融资金额达到1118亿美元，同比增长了120%②。作为携带着强大科技基因的全新力量，金融科技带来了新的机遇和风险。一方面，通过降低交易和金融中介成本提高了市场效率，增进金融包容，提高消费者决策质量，降低代理成本与合规成本;另一方面，金融科技所独有的多样性、科技性、虚拟性、业务开放性、风险隐蔽性等特点，以及由此产生的信息科技风险、操作风险和系统性风险，使得金融风险更加错综复杂。

2017年，监管沙盒被引进中国，相继在北京、深圳等地成立试点，金融科技的发展逐渐回暖。本文认为中国金融科技监管可先由国务院法制办草拟《金融科技条例》，待成熟后经由全国人大常委会出台《金融科技法》，在立法的指导下引导金融科技有序健康的发展。

一、金融科技立法目的及必要性

（一）立法目的

1.规范引导金融科技健康发展。社会发展与法律演进之间常常不能同步进行，在金融科技的发展与立法问题上也不例外。我国对传统金融业的监管正在从分业模式走向混业模式，但在法律层面并未走向混业模式，仍以《商业银行法》《保险法》《证券法》的方式对传统金融业进行监管。面对这样的法律框架，部分金融科技企业出现了监管套利等情况。随着金融科技的不断发展，我国应该做好相应的法治化建设，以立法的方式规范引导金融科技的健康发展。

2.鼓励促进金融科技发展创新。金融科技所具有的“破坏性创新”在未来或许还会创造出新的金融业态，这些新的金融业态极有可能成为未来金融业的发展方向。中国对传统金融业的监管一向持审慎态度，而金融科技因其创新能力更强，应采取相对宽松的监管态度为金融科技提供更为广阔的发展空间。

3.加强金融消费者保护。金融科技的本质是金融，科技是促进金融创新的手段。金融科技的目标客户往往缺乏资本、抗风险能力弱，由金融科技提供的产品和服务不断渗入到普通大众的日常生活中，金融科技的立法目的中要注重金融消费者的保护，对金融消费者采取倾斜性保护。

（二）立法的必要性

1.分业监管模式无法与金融科技的发展趋势相匹配。当前传统金融业监管仍走在混业化的道路上，不论从监管机构的设置或法律法规的更新来看，我国金融监管的混业化都尚未完成，而金融科技常常以混业的发展模式出现在人们的视野中，分业监管体制难以适应金融科技的发展趋势。一是分业监管模式无法有效引导金融科技的发展创新，难以发挥金融创新对经济的促进作用。二是分业监管业已出现的监管空白使得部分不法金融科技企业钻了法律的空子从事金融诈骗、非法融资等活动，对金融消费者造成了巨大损害，破坏了经济秩序。

2.现行金融法律法规体系对金融科技监管的有效性减弱。现行金融法律法规体系仍处于分业监管模式，对金融科技监管的有效性减弱。国家虽然出台了一些法律法规和政策引导规范金融科技的发展，但由于这样的法律法规多是“头痛医头，脚痛医脚”，难以形成一个完整的体系，无法将金融科技看做一个整体的行业进行规范、监管，难以促进金融科技健康发展。

二、金融科技立法模式

我国金融科技的立法模式要根据我国的政治体制、法律制度、经济社会发展现状来决定，是对金融科技的认识和发展所做出的法律安排。我国金融科技的立法模式共有三种：一是统一立法模式，即由立法机关对金融科技做统一立法;二是单项立法模式，即不对金融科技整体立法，而是对金融科技的特定领域和具体类别来进行立法;三是不统一进行金融科技的立法，但采用相关法律法规及国家政策的方式来规范金融科技的发展。结合我国金融科技的发展现状以及法律现状，本文认为，金融科技应采取统一立法模式。

一是统一的金融科技立法可以形成稳定的政策预期。2013年至今，国家对金融科技的态度几经转变，这会造成投资人不敢贸然投资金融科技企业，甚至在政策遇冷时撤资，这显然不利于金融科技行业的发展。因此，采取统一立法模式来避免政策变化带来的不确定性风险，形成长久稳定的社会预期。二是通过统一立法模式可以明确金融科技相关法律主体之间的权利义务关系、法律责任等。鉴于金融科技是一个半开放的概念，因此，明确金融科技的各方主体及其权利义务及法律责任就显得尤为必要。合理分配各方的权利义务关系、法律责任，可以从法律的角度减少风险。如消费者会减少自己的盲目投资，金融科技企业会更加严苛的进行风险防控工作等。三是从宏观层面统一立法，从微观层面单项立法。我国国土面积大，各个省份的发展状况也不完全一致，金融科技各个领域的发展情况也不尽相同，进行统一的金融科技立法可以在国家层面上以原则性规定的方式把握好金融科技的发展方向等宏观目标。从微观层面进行单项立法是希望各个地方可以结合自身的发展情况有选择性地对金融科技进行立法，由此来促进金融科技的发展。这两种立法模式各有所长，互相弥补，可以共同促进金融科技的发展。

三、金融科技立法内容

（一）金融科技的定义和分类

目前金融科技尚处于发展阶段，如果将其内涵和外延都固定下来，会使其教条化，这样只会扼杀金融科技的创新能力，使其发展停滞不前，因此，可以将金融科技定义为一个半开放的概念。本文认为，金融科技是在传统金融业的基础上通过金融与科技的融合对金融业的破坏性创新。这种破坏性创新改变了传统金融业的产品、服务和盈利模式等，使得金融科技与传统金融业有显著的差别。

关于金融科技的分类问题，本文主张将金融科技分为五大类，一是支付清算类，包括移动支付、跨境支付、数字货币等;二是投融资类，包括股权众筹、 P2P网络借贷、智能投顾、电子交易等;三是保险类，包括保险分解和联合保险等;四是市场基础设施类，包括区块链、云计算、分布式账户、大数据、人工智能等;五是其他，金融科技的发展和创新能力很强，未来或许会出现新的金融类型，为了使新型的金融科技不至于游离于监管之外，因此不对第五类做具体规定，可以发挥其兜底条款的作用。

（二）监管者

1.监管部门。我国金融科技的主要监管者应该是人民银行。2017年5月，中国人民银行成立了金融科技委员会，旨在做好我国金融科技的发展战略规划与政策指引工作。

2.行业自律协会。金融科技涉足领域广泛，涵盖银行、证券、保险、数字货币等多个行业，因此，有权对金融科技进行自律性监管的行业和自律协会也有很多，如中国互联网金融行业协会、中国银行业协会、中国证券业协会、中国保险行业协会等。

（三）监管措施

1.监管沙盒。监管沙盒同时兼具金融科技创新和金融消费者保护的功能，是金融科技企业进行金融创新的试验场，金融科技企业可以在其中测试创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，不必被现行严格的监管规则所控制。2019年，人民银行会同相关部门在北京、上海、广州等10个省市开展金融科技应用试点，旨在探索运用科技手段提升金融服务的效率，包括一些公共服务、社会治理的效率，将优秀的经验和做法辐射到其他地区、领域和行业，发挥以点带面的示范引领作用。

2.监管科技。英国金融市场行为监管局（FCA）于2015年底提出了“监管科技”的概念，即高效、低成本地解决监管与合规要求的科技创新应用，主要应用对象是金融机构。监管科技可看作广义金融科技分支，关注的是金融科技行业合规问题。中国的监管科技发展仍处于起步阶段，许多方面的应用尚在探索阶段。未来要大力推进监管科技统一应用框架的建设，并逐步形成监管科技产业链。首先，监管者将最新的监管政策与合规性要求以数字化的方式发送给金融科技企业。其次，金融科技企业将自身的数据传输给监管者，监管者在获得最新数据后可进行相关风险分析。最后，利用分线和合规分析结果进行风险处置、信息共享等。

3.反垄断。2018年3月23日，科技部正式发布的《2017年中国独角兽企业发展报告》显示，排名前十的独角兽企业中金融科技企业占据其三①。在鼓励金融科技企业发展的同时，也要警惕独角兽企业形成垄断的问题。金融科技监管的一个重要问题就是维护金融科技行业稳定发展，保障各个金融科技企业之间的公平竞争。另外，要尤其注意部分金融科技企业利用自身市场地位进行数据垄断成为数据寡头，形成信息孤岛等。金融科技企业尤其依赖大数据，一旦形成信息孤岛将不利于行业整体的良好发展。

四、法律责任

现行法律对传统金融业的法律责任设计多集中在事后责任方面，而金融科技立法更加强调事前责任和事后责任的结合。事前责任是一种面向未来的提前预设的责任，也称作积极责任。事后责任是一种面向过去的应受苛责的责任，也称消极责任。

1.监管者。从某种角度来讲，监管者的积极责任与其职权相一致。具体来看，一是规范和引导金融科技健康发展，二是保护金融消费者的利益。关于规范和引导金融科技的健康发展有三个方面的工作。一是深入研究金融科技的各个不同领域，做好金融科技行业整体的发展规划和政策引导。二是加强监管科技在金融科技各个领域的实践应用，强调利用大数据、云计算等新技术来达到识别风险、防范风险的目的。三是加强国内外金融科技的交流工作，通过学习各个不同国家和地区的先进做法，建立适合本国特点的金融科技创新和监管体制。关于保护金融消费者的的利益，一是要做好准入工作，避免让不合适的企业进入到金融科技行业中。二是行业自律组织要逐步建立起金融科技行业客户赔偿机制。三是要加强金融消费者纠纷调解平台的建设工作，要挑选具有金融或法律背景的监管人员，提升监管水平，面对金融消费者的投诉时不能相互推诿。监管者的消极责任主要体现在在获取必要的金融科技企业的信息时，不能过多获取企业的保密信息，也不能过度干预金融科技企业的发展。

2.金融科技企业。金融科技企业的积极责任主要体现在防范风险和风险预警、处置工作。在大数据时代，金融科技企业要做到了解你的数据，尽职调查每一位客户的每一笔交易，逐步实现风险管理的精准化。金融科技企业的消极责任体现在面对不同的金融消费者时，不能进行虚假宣传，要将合适的产品和服务匹配给适当的金融消费者，不能诱导金融消费者盲目投资。另外，要保护好金融消费者的相关信息，不得随意泄露、买卖金融消费者的信息等。

3.金融消费者。金融消费者的责任更多地表现为消极责任。一是金融消费者不要盲目投资，要选择适合自己的金融产品和服务。二是不要将自身的敏感信息随意授权给金融科技企业使用，要做好自身相关信息的保护工作。金融消费者的积极责任是在出现自身的正当利益受到损害时，要积极求偿，合法维权。

（特约编辑：潘文娣）

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