农地经营权抵押贷款存在的问题及对策

陆晋文 邱和阳 彭洁敏

摘要    在实践中的农地经营权抵押贷款效果并不理想，其中金融机构积极性较低是制约因素之一。本文简述了农地经营权抵押贷款的背景和现状，概括了金融机构的贷款流程，分析了农地经营权抵押贷款存在的问题，进而提出相应的对策，以期为推动农地经营权抵押贷款提供参考。

关键词    农地经营权;抵押贷款;现状;问题;对策

中图分类号    F321.1        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）23-0262-02                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

1    农地经营权抵押贷款背景及现状

目前我国发展战略中，乡村振兴是其中关键的一环。实施发展乡村的战略，对于农村地区的资金投入就有了一定的需求，而在当前的乡村经济体制下，农业发展长久以来缺乏融资渠道，有关融资的资质也很难得到认可，这些现象都导致了农村产业发展中融资困难，农业要想实现规模化经营却因没有足够资金支撑而无法实现。土地的经营权是农户拥有的重要产权之一，激活其农地经营权抵押权能是盘活农村土地资源和促进农业生产的重要一环。近年来，中央陆续出台了一系列的关于农村土地改革的政策，强化了农民对承包地的权利，具体包括占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能。与此同时，2014年中央一号文件强调允许以承包土地的经营权向金融机构抵押融资。同年，国务院进一步细化和明确了支持发展农村土地承包经营权抵押贷款的政策措施。2015年国务院进一步推进了农村土地经营权抵押贷款的进程。2016年，人民银行、银监会、保监会、财政部以及农业部联合发布暂行办法，明确规定了232个试点县，通过家庭承包依法取得的土地经营权和通过合法、合规流转方式获得土地经营权的农户个体以及其他合法的农业经营主体，均可按程序向银行业或金融机构申请农村土地的经营权抵押贷款[1]。这一规定显著带动了农村相关金融服务的创新和一系列农村金融困境的突破，然而农地抵押在制度上有了可行性，相关法律法规也都在大力支持承包土地的经营权抵押贷款。然而，就试点的实际情况而言，通过农地抵押而获得融资的比例并不大，农户资金受限、融资困难的问题依旧存在。以土地改革的先行者江苏省为例，在2018年江苏省内共有2 942笔抵押贷款，总计发放贷款近29亿元。就江苏省财政厅的数据来看，2018年江苏省仅农林水的投入已经达到了近200亿元，农地抵押贷款只占其中极小一部分。其中，金融机构方面积极性不高是主要制约方面，而其积极性又与其贷款成本、风险评估和信用评估等密切相关。

2    金融机构贷款流程

贷款流程一般包括8个步骤。一是申请贷款。借款人准备相关资料并向相应的金融机构提出申请。资料包括质押证明、保证人拟同意保证的证明、质押物或抵押物清单、借款人及保证人基本情况以及相应有处分权人的同意抵押证明。二是信用等级评估。即银行对借款人一定时期的信用等级进行合理评估。三是贷款调查。贷款银行对借款个人进行盈利性、安全性、合法性等方面的的调查。四是贷款审批。银行严格按照分级审批及审贷分离的贷款管理制度进行相应的贷款审批。五是签订合同。贷款银行和相应借款人签订借款合同。六是贷款发放。银行按照借款合同上的规定，按期发放贷款。七是贷后检查。贷款银行对借款人对于借款合同的执行情况及借款人的自身经营情况进行跟踪检查。八是贷款归还。借款人于贷款到期日，将贷款本息足额归还，如若要求还款展期，则必须在借款到期日之前，提出贷款展期申请，并由银行决定是否批准展期[2-3]。

3    农地经营权抵押贷款存在的问题

3.1    农村的征信体系尚不完善，难以对个体农户信用进行评估

目前，农地经营权的抵押融资存在着较高的由于征信评价制度缺失以及征信体系不完善而导致的违约风险。农村土地经营权抵押融资，为贷款额度较大的贷款方式，需注意借款人是否有信用违约的风险。目前在我国的农村地区，农业经营主体的信用体系大多数建设程度较低，大多经营主体缺少相关信用档案，而金融机构深入基层调查其信用情况由于难度较大、成本较高而难以实现。

3.2    抵押物价值的评估机制不健全，抵押物价值确定缺乏参照

抵押物价值的评估是贷款审批流程中的重要环节，其评估价值的真实性与准确性直接影响着贷款金額的大小及未来的抵押物变现，进而影响金融机构的权益。然而，在农村土地经营权为抵押的贷款中，抵押物属于非实物的资产，估价过高过低均不利于贷款发放。目前，尚未形成统一的估价标准，而第三方的估价成本又相对较高且估价结果的科学性无法保障。

3.3    农地经营权的流转关系不稳定

农作物价格因受多种因素影响，因而价格波动较大。在起伏价格的背景下，土地流转双方的心理预期各不相同，农户担心价格上涨，而承租方担心价格下跌，其结果是土地流转短期化，所流转的土地经营权在长期内具有不稳定性，直接影响贷款的偿还能力，给放贷的金融机构造成风险。

3.4    农业的经营风险大，资金回收难

农业生产中，自然风险和社会风险都比较高，金融机构易质疑其还款能力。农业保险的发展水平较低，农户缺少了风险保障。此外，农业投资的周期较长，而资金周转较为缓慢，农业资本的使用率也偏低，而金融机构针对农民发放的大多数为信用贷款，一旦出现了市场风险，很难有第二还款来源。

3.5    抵押物处置存在困难

农村社会保障体系尚不完善，广大农民长期把土地视为最后保障，若强制农民流转土地，可能会造成农民失业、失房、失地而影响社会的稳定。由于土地不动产的特性，加上中国传统的土地观念的影响，造成难以找到合适的承包人，土地经营权变现困难;而且根据商业银行法规定，金融机构不允许自营不动产以及农作物种植具有一定时间性的要求等因素，极大地降低了农地经营权的实际价值，非常不利于金融机构获得清偿[4]。

3.6    部分贷款数额较小且盈利较低

由于农地贷款具有金额小、笔数多且贷款手续繁琐等特性，导致了金融机构在贷前审查、贷后管理等诸多环节要投入大量的人力、物力，成本过高直接降低了盈利性金融机构的积极性。

4    对策

4.1    地方政府主导建设农村信用体系

政府要对农户进行有关贷款风险和金融信用的教育，建立并完善社会信用的激励与惩戒制度，使农户逐渐形成诚实守信的观念。同时，政府发挥主导作用，引导信用数据库建立，将农户及农业经营主体的相关融资历史、诚信情况、经营状况等录入信用档案，降低金融机构的信用监督成本，为金融机构的工作创造出良好的环境。

4.2    地方政府采用统一价值评估

为解决地区内无专业的评估机构或不同机构之间的评估结构相差较大的问题，地方政府可以以县（区）作为基本单位进行统一评估，建立评估结果公开查询系统，并定期更新系统内容，便于农户及金融机构确定贷款金额，加速农地贷款中的价值评估。

4.3    完善风险机制，推广农业保险覆蓋

政府部门需要发挥政府财政的作用，完善和健全规避风险机制，设立农村土地贷款损失基金以及风险补偿金，积极鼓励保险公司对广大农民群众有针对性地开展相关涉农保险业务，为规避农民受灾损失提供保障，进一步降低融机构放贷的风险[5]。

4.4    推动建立资产管理公司，有效解决抵押物处置问题

建立农村地区完善的社会保障制度，覆盖农民的失业、就业、养老等基本需求，逐步弱化土地的社会保障功能，消除农户传统的土地观念，使农民在进行土地流转时减少顾虑，充分发挥土地价值，实现土地资源的优化配置，缓解金融机构对于处置抵押物风险的担忧。此外，可以成立针对农村金融资产的管理公司，将金融机构的不良资产打包处理，降低坏账损失。

4.5    成立合作金融机构，出台相关扶持政策

政府部门推动建设以土地经营权的抵押贷款业务为目的，并承担国家财政扶助的非营利性的农民土地合作金融机构;制定相应的补贴、税收减免和激励奖励等扶持政策，补偿金融机构的农地经营权抵押贷款业务的开展成本，提高金融机构积极性。

5    参考文献

[1] 中国人民银行榆树市支行课题组，徐加生.土地经营权抵押贷款进展缓慢原因探究：以榆树市为例[J].吉林金融研究，2018（10）：64-66.

[2] 钟哲.农村土地经营权抵押问题的思考与对策[J].产权导刊，2018（11）：47-51.

[3] 张开华，丁昆.农地经营权抵押融资问题探析[J].学习与实践，2019（3）：57-63.

[4] 董静，杜金向.农业经营主体承包土地经营权抵押贷款问题探讨[J].现代农业科技，2019（6）：259.

[5] 齐文涛，申旭东，程识远，等.河北农户开展土地经营权抵押贷款意愿分析及对策[J].经贸实践，2016（8）：108.