我国西部农村地区精准扶贫项目内部控制的难点与对策分析——以M县为例

●黄 娟 李志强

一、强化我国西部农村地区精准扶贫项目内部控制的必要性

我国西部地区涵盖陕西省、四川省、云南省、贵州省、广西壮族自治区、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、重庆市十二个省、自治区和直辖市，其中西部农村地区作为我国贫困人口分布最密集的区域，贫困程度深、扶贫难度大。2013年以来，精准扶贫战略助力西部农村精准脱贫，依托扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫等精准扶贫项目，我国西部农村贫困人口年均减少25.5%，扶贫成效显著。然而精准扶贫领域绝非一片净土，中纪委公开信息显示：仅2018年上半年，全国各级纪检监察机关共查处扶贫领域腐败问题4.53万个，处理6.15万人，精准扶贫项目亟需内部控制的保驾护航。

（一）理论层面

精准扶贫作为国家战略，基于内部控制视角，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五要素探究精准扶贫项目运行中存在的问题，剖析其成因，并提出解决问题的思路，有助于增进我国精准扶贫项目运行的精准性、科学性、动态性与可持续性，为完善与优化精准扶贫项目的流程控制与权利制衡提供理论支持。

（二）实践层面

西部农村作为我国精准扶贫的主战场，从内部控制角度深化对精准扶贫项目的研究，强化精准扶贫项目的精准识别控制、精准帮扶控制、精准管理控制、精准考核控制，有助于全覆盖精准扶贫项目的组织层面与业务层面，为西部农村地区有效实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提供实践思路。

二、我国西部农村地区精准扶贫项目内部控制的难点透视：基于M县的调查

我国西部农村地区贫困人口基数大、地域范围广、经济发展差异明显，M县作为国家扶贫开发工作重点县，是我国西部农村地区精准扶贫的一个集中缩影，近年来M县在减贫、脱贫的同时也暴露出精准扶贫项目内部控制的突出问题，亟待防弊兴利。

（一）M县的贫困现状

M县地处乌蒙山集中连片特殊困难地区，山高坡陡，沟壑纵横，自然灾害频发；农业产业现代化较为滞后，贫困人口增收渠道有限；当前，具备条件的贫困户已基本脱贫，剩下的绝大多数都是年老体弱，因病、因残居多，自身缺乏造血功能，增收乏力，“等靠要”思想依然存在，要实现 《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，在2019年底高质量全县摘帽，任务仍然艰巨。

1、贫困范围广。M县贫困人口分布范围较广，呈现集中连片的特征，由于目前对贫困线的衡量主要基于无法维持最基本生活的经济贫困，尚未将基于教育资源、社会保障、医疗健康和发展机会等因素形成的“能力贫困”纳入其中，M县经济贫困掩盖下的能力贫困问题较为突出。“十二五”期间，M县人均受教育年限已快速提高到8年，但辍学率高、升学率低；卫生机构床位数平均每千人仅拥有2.5张……能力贫困甚于经济贫困，且已成为M县既难脱贫、又易返贫的重要原因。

2、贫困因素复杂。M县贫困群众致贫原因多样，因病致贫、因残致贫、因灾致贫突出，截至2017年12月，M县虽然绝对贫困人口大幅减少，但已脱贫群众中不乏存在年人均纯收入仅略高于国家贫困线的潜在贫困与隐性贫困。由于长期受益于“输血式”扶贫且缺乏一技之长，脱贫不实、基础不牢，极易形成“扶贫、脱贫、再返贫”的胶着现象。

3、贫困程度深。受制于传统民俗，M县脱贫观念滞后、贫困程度深。M县主要居住着彝族、汉族以及少数散居的苗族、回族、壮族、瑶族、土家族等，它们在进入现代社会以前处在奴隶社会阶段，生产生活方式落后，习惯于接受政府救济，“家支”文化根深蒂固，存在着因循守旧安于现状、脱贫主动性较差、“等靠要”依赖思想较重和难以打破传统习俗的桎梏等等，加大了全面脱贫的难度。

（二）M县精准扶贫项目的实施成效

2013年实施精准扶贫项目以来，M县围绕“工业强县、农业富民、旅游兴业”的总体思路，以农民增收为核心，大力推进产业扶贫、金融扶贫等精准扶贫专项行动，脱贫成效较为显著。

1、不断形成扶贫合力。近年来，M县成立由县委书记、县长任组长的精准扶贫项目领导小组，组建23个精准扶贫重点工作推进组，推行县级领导包片包干制度，落实36名县领导68个县级部门344名科级干部挂联包片20个乡镇，汇聚帮扶合力。针对贫困村明确95个帮扶部门，派出干部475名，对20户以上贫困户的非贫困村全覆盖派驻“第一书记”和农技巡回服务组，充实“五个一”、“三个一”帮扶力量，蹲点贫困村开展帮扶；落实3510名干部职工全覆盖与贫困户结成了帮扶对子，结合每月“扶贫日”走访，推行红白喜事、升学考试、生病住院、意外灾害、传统节日“5必访”制度和“123456”工作法，因地制宜、因户施策，实现精准对接、精准帮扶。

2、全面改善民计民生。通过精准扶贫项目的落实落地，近年来，M县对照 “六有”标准，完成困难群众住房建设12653户53520人，硬化通村公路430.4公里，解决农村安全饮水13万人、安全用电7.8万人，实现3G/4G网络全覆盖。基础保障能力不断提升，幼儿入园率、义务教育巩固率分别达到92%、98.5%以上，达标建设乡镇卫生院、村卫生室，“一村一卫”、“一村一医”、“两馆一站”实现全覆盖，同步落实“十免四补助”等政策，完成省级医院托管县人民医院，贫困户“看病难”问题得到有效缓解。全面实现低保线、贫困线“两线合一”，兜底实施居家和集中救助帮扶748人，城乡低保救助7711户1.7万人。

3、持续提升造血功能。随着产业扶贫、金融扶贫等精准扶贫项目的持续推进，M县整合集体经济发展资金、户均产业发展资金、勤劳致富周转金等各类产业扶持资金5847.59万元，通过扶贫资金股权量化、土地流转等方式，实施产业项目102个，实现“乡乡都有产业园，村村都有合作社，户户都有致富路”，促进稳定增收1000元以上。持续抓好小额信贷工作，建立小额信贷分险基金3150万元，累计发放小额信贷2330户1.11亿元。新发展特色农业基地3万亩，建成绿色有机原料基地27万亩，有机茶品牌获得欧盟有机认证，绿茶系列品牌在茶博会上获得金奖，成功创建国家级电子商务进农村示范县。依托“农民夜校”技能培训1.2万人次，转移输出劳动力4.7万人，同步开发生态护林员等公益岗位，解决贫困群众就业1646人，实现人均年收入增加4800元。

（三）M县精准扶贫项目内部控制的难点分析

M县精准扶贫项目实施5年来，虽然贫困发生率从2014年的25.91%下降到2017年的10.46%，但由于贫困程度较深、制约因素较多、工作推进不平衡等原因，M县在实践精准扶贫的同时暴露出精准扶贫项目的项目识别偏离、项目资金投放不科学、项目运营效率低、项目监督流于形式等内部控制低效、无效的突出问题。

1、精准扶贫项目控制环境弱化。M县处于龙门山地震带，自然条件恶劣，仅2017年汛期就连续遭受9轮区域强降雨天气，基础设施相对匮乏，文化习俗较为落后。除了自然、基建等硬环境的制约，M县精准扶贫项目的控制环境弱化更多地表现为贫困群众内生动力激发不足、自主脱贫困难，以及基层干部队伍学历层次偏低、精准扶贫项目专业能力不强等软环境的短板。如：对M县某村912户有发展能力的贫困群众进行问卷调查显示：76%的群众对精准扶贫项目没有具体打算，给了就种，发了就养；14%的群众对项目发展有想法，且与相关合作社有合作关系；10%的群众有项目发展愿望，但无从下手；就业培训较多，但就业转换率低。

2、精准扶贫项目风险评估僵化。M县精准扶贫项目风险评估僵化，一是项目风险评估过于简单、流于表面，缺乏科学论证，项目选择倾向于“短、平、快”的种养项目，扶贫项目追求“多而全、大而全”，政府行为偏好往往代替了市场选择，导致项目与市场脱节；二是项目风险评估“一劳永逸”，项目运营缺乏动态评估，如：考察M县前期项目资金投向发现，除整村推进项目外，其余产业扶贫项目资金反复投入到贫困村，典型示范村投得多，一般贫困村投得少，偏远贫困村覆盖不足。

3、精准扶贫项目控制活动固化。M县精准扶贫项目控制活动较为固化、单一，往往局限于召开会议、发文件、提要求，而控制活动不具体、不落实、不到位。如：精准扶贫项目大多缺少项目实施的全流程控制，项目后续可持续发展能力不强，如养殖业项目，基本模式为“采购—发放”，大部分项目以完成报账为“终点”，忽视了促农增收这个最根本的意义，事后跟踪、管理、引导不够到位，导致个别产业扶贫项目“种植业不除草、不施肥，养殖业死亡率高、成本大”现象突出，一些精准扶贫项目效益体现不明显。

4、精准扶贫项目信息与沟通淡化。M县精准扶贫项目内部控制存在信息孤岛，一方面由于65%以上的贫困户属于初中以下文化水平，且多为留守人员，大部分人没有接触过互联网，对精准扶贫项目的信息获取多靠口口相传，参与度与知情度不够；另一方面，由于信息化程度不高，以及扶贫项目工作人员短缺、业务能力有限，M县精准扶贫项目的信息与沟通多采用张贴告示、写小黑板等形式，精准扶贫项目的信息不及时、信息不对称极易形成信息垄断和信息渗漏，最终导致精准扶贫项目管理分散、整合困难。

5、精准扶贫项目监督软化。由于多头管理、自体监督、事后控制等原因，M县在精准扶贫的产业扶贫项目、金融扶贫项目中存在吃拿卡要、优亲厚友、挪用资金、贪污侵占、虚报项目、截留私分、挥霍浪费、雁过拔毛等突出问题，精准扶贫监督机制流于形式。仅2017年1月至2018年3月，M县共处置扶贫领域问题线索74条，查处扶贫领域案件37件38人，点名道姓曝光违纪典型案例10起，集中凸显了M县精准扶贫项目存在监督主体“虚化”、监督责任“退化”、监督职责“软化”。

三、优化西部农村地区精准扶贫项目内部控制的对策分析

精准扶贫项目节点多、流程繁、链条长，我国西部农村地区精准扶贫项目内部控制的优化绝非一日之功，需要凝心聚力、内引外联，切实践行精准识别控制、精准帮扶控制、精准管理控制、精准考核控制。

（一）精准扶贫项目的精准识别控制

我国西部农村地区精准扶贫项目应建立精准识别控制，形成常态化的精准扶贫项目论证机制，切实用好贫困地区各类扶贫政策，多维评估项目科学性、项目合理性、项目效益性。如：建立中长期产业扶贫项目规划发展体系，编制一个总体方案，以“一个方案”统筹各产业项目投向，同步发展贫困村、非贫困村产业项目；若涉及重大产业扶贫项目，可成立临时项目工作组，组织不同部门且熟悉业务的骨干研究透彻各类政策，充分论证项目，选准项目，确定成熟方案，确保重大项目争取支持有依据，建设有方案，落地能实现预期效益。

（二）精准扶贫项目的精准帮扶控制

我国西部农村地区精准扶贫项目涵盖安居扶贫项目、产业扶贫项目、就业扶贫项目、教育扶贫项目、医疗扶贫项目、光伏扶贫项目、电商扶贫项目等，各类项目有其专业性和特殊性，因而精准扶贫项目的精准帮扶控制要将扶贫供给与扶贫需求精准匹配，“因项制宜”、“因户制宜”，不能“一刀切”，这就需要不断提升扶贫人员的执业能力，如定期开展专题培训，加大贫困地区人才教育支持力度，深入实施“引智留才”行动，深化与高等院校的共建合作，探索实施“订单定向培养”等模式，增强精准帮扶控制的专业胜任能力。

（三）精准扶贫项目的精准管理控制

精准扶贫项目的精准管理控制是集流程优化、机制制衡与信息交互于一体的综合体系，借助信息化才能使精准管理控制真正落地。目前，我国西部农村大多实现了“三网一通”，应充分利用现代信息技术，加大精准扶贫项目的信息化建设，将信息化植入精准扶贫项目内部控制的全流程；依托信息化平台展开业财融合，消除信息孤岛，提高精准扶贫项目精准管理控制的模块化与模板化的系统整合性。

（四）精准扶贫项目的精准考核控制

目前，精准扶贫项目的考核往往偏重于事后考核、自我考核，其结果难以精准，且容易掩盖弊端、滋生腐败。新形势下，我国应进一步完善精准扶贫项目的精准考核控制，引入第三方考核、交叉考核等方式，从制度层面明确精准考核控制的目标、流程、指标、方法等，融合过程考核控制和结果考核控制，建立健全精准考核控制的反馈机制，使精准扶贫项目的精准考核控制真正发挥事前预警、事中监控、事后评价的长效作用。■