江苏南水北调供水区生态廊道建设政策路径分析

方 炫，孙小力

（1.南京晓庄学院环境科学学院，210017，南京；2.青岛市政工程设计研究院有限责任公司，266100，青岛）

生态廊道是景观元素之一，亦是生态流的通道，具有连通景观格局的作用。生态廊道具有防止水土流失、保护水资源、促进生物要素运动、维持生物多样性、维护景观格局安全、改善景观与环境质量等生态服务功能。建设生态廊道，是解决流域或区域景观破碎化、控制水污染、调蓄洪水等众多环境问题的关键措施，也是统筹城乡生态文明建设的基础和载体。

江苏南水北调供水区作为特大型跨流域调水工程的水源控制区，由湖泊、河流串联，与河滩、湿地、沟渠共同构成水网系统，依靠各类型水利工程实现供水、蓄水、涵养生态等经济功能和社会价值。由于受规划期历史条件的限制，生态廊道未能列入南水北调东线工程建设项目同步推进，在生态功能区划、补偿机制建设等方面存在政策措施不到位、实施路径不具体等问题。江苏南水北调供水区生态廊道建设应着力体制的政策规定和机制的制度建设等措施，实现江苏生态强省建设目标的协调推进。

一、生态廊道的形成和分类

水资源是战略性的自然资源、经济资源，也是生态环境的控制资源。水资源作为生态环境的控制要素，其功能分布形态可以划分为面状形态和线状形态；典型的面状形态如湖泊、湿地等，典型的线状形态如河流、沟渠等。

江苏南水北调供水区的地理特点和水系结构，构建了独具特色的生态廊道三大功能单元，即以湖泊滨水岸带为基础形成的岸带型生态廊道，以河流堤防浅滩为基础形成的河道型生态廊道，以沟渠水系为基础形成的网络型生态廊道。三种类型的生态廊道融合水资源承载条件，发挥着独具特色的生态效应。

二、生态廊道区现状和问题

江苏南水北调供水区涵盖徐州、宿迁、淮安、扬州市全境以及泰州市区，横向行政区域管理、纵向水利工程管理以及纵横向结合的交叉管理形式，限制着生态廊道建设和管理的目标定位，形成了方向、方法上的一系列问题。

1.生态价值定位不够突出

南水北调东线工程主要目标是供水，兼顾防洪、除涝、航运、生态补水等功能。生态补水仅仅局限于河湖水系生态用水，以满足河湖生态基流为基本需求，受规划期历史条件的限制，对生态廊道的社会价值考量不足，对预期形成的生态价值仅从环境影响的角度作了基本评价，没有进行生态贡献的定量分析。

2.生态补偿机制没有建立

现行的生态补偿政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，缺乏一种持续有效的生态补偿政策。由于江苏南水北调工程并未进行生态服务价值评估，生态效益缺乏考量指标，生态补偿机制内涵的补偿主客体、补偿强度及其标准不明确，仅依靠政府充足的财政资源，将生态效益作为公共产品由政府公共支付体系实现间接补偿。

3.生态功能区划分不清晰

生态功能区是融合生态系统空间分布、生态脆弱特征、生态服务功能、生态敏感分异规律等时空要素而形成的分区方案。生态功能区规定和约束经济社会发展的强度和目标。江苏南水北调供水区是以河湖水系定位输水区域，区域内诸多行政单元虽然围绕生态建设提出各种分区方案，但涉及供水区水网系统时空展布不够，水资源分异规律未能得到充分体现。

三、生态廊道建设政策选择

1.政策选择背景

生态文明建设是国家发展战略的重要决策，也是和谐社会发展的基础。水生态建设是实现水资源可持续利用的保障，规定和影响生态系统良性循环的目标和方向。江苏2013年率先实施了生态红线区域补偿政策，按不同标准实行双向补偿的生态转移支付。

2016年11月江苏省第十三次党代会工作报告中明确，在南水北调沿线高起点规划建设江淮生态大走廊，将江苏南水北调沿线的高邮湖、宝应湖、邵伯湖、白马湖、洪泽湖、骆马湖连成一条纵贯江苏南北的湖泊链，建设以水资源为控制要素的生态廊道。2018年11月经国务院批准的 《淮河生态经济带发展规划》在空间布局中明确，依托洪泽湖、高邮湖等重要湖泊水体，统筹河湖生态文明建设。国家在政策实施、跨区域重大工程建设、资金投入、土地保障、体制创新等方面给予政策支持；支持市县探索“多规合一”、编制统一的空间规划。

生态双向补偿的转移支付、江淮生态大走廊战略定位、《淮河生态经济带发展规划》立项建设等宏观施策背景，规定和影响着江苏南水北调供水区生态廊道建设的政策选择。

2.政策选择内容

①规范公共财政导入政策。生态环境的公共属性决定财政投资的主导地位；生态环境的损失成本由污染者承担。江苏省人民政府办公厅印发的《生态补偿转移支付暂行办法》中明确规定，对因实施生态红线区域保护而形成贡献的地区给予生态补偿，以财政统筹的一般性转移支付方式给予补助和奖励。资金来源包括生态补偿的省级财政转移支付及其市、县级财政安排的专项资金，补偿的依据是按照《江苏省生态红线区域保护规划》中列出的生态红线区域名录以市级为责任主体进行绩效考核，给予补偿和奖励。由于江苏南水北调供水区实行国家和省结合的条块管理方式，江苏省划定的生态红线区域名录虽然涵盖相应的江苏南水北调部分区域，但没有融合国家财政的生态补偿措施，现行的公共财政导入政策需要针对生态廊道建设进行细化和相应的政策规范。

②优化区域产业布局政策。经济发展和环境保护相辅相成，环境保护需要经济能力的有效承载。虽然绿水青山就是金山银山，但落实到区域产业政策多是以经济发展为内因，将经济发展放在首位。为此，应针对生态廊道建设划定等级保护区，对不同的等级区域实施差别的产业政策。对区域内污染因子较大的已有产业进行优化，实现等级与布局的有机结合，并尽可能融合现有的水资源保护区，形成生态廊道建设的产业支撑。

③量化生态依价补偿政策。江苏南水北调供水区既是水源地，也是用水区，还承担着跨省域调水的输水任务。国家发改委在成本监审的基础上出台的 《关于南水北调东线一期主体工程运行初期供水价格政策》中明确，东线一期主体工程运行初期供水价格按照保障工程正常运行和满足还贷需要的原则确定，不计利润，并按规定计征营业税及其附加，并按口门采取7个区段分别归类定价的方式。江苏出境综合水价为0.36元/m3，按照合理偿还贷款本息、适当补偿工程基本运行维护费用的原则制定的基本水价为0.16元/m3；按补偿基本水价以外的其他成本费用以及计入规定税金的原则制定的计量水价为0.20元/m3。对于水资源的生态贡献，由于受建设的历史条件和现行政策的限制，并未形成可量化的生态水价补偿政策。生态廊道建设的因果关系和绩效现状表明，需要将水资源的生态贡献计入基本水价，实行必要的补偿和奖励政策。

④完善生态投资业绩政策。生态投资是实现绿色生态发展的基础。根据安信国际估算，“十三五”环境污染治理投资额超过8万亿元，至2020年，城市建成区20%达到海绵城市标准，建设市场空间预计达1.8万亿元。十三届全国人大表决通过的关于国务院机构改革方案，将涉及环境治污领域的职责进行了整合，借助现代科技手段实施生态环评将成为一项基础任务。明确江苏南水北调供水区生态廊道建设任务，适应生态环评工作需要，适机出台并完善生态投资业绩政策是实现江苏南水北调供水区域经济发展与环境保护的双赢选择。

四、生态廊道建设路径分析

1.编制生态廊道省级空间规划

江苏是经济强省，也是生态大省。实现生态大省向生态强省转变，需要科学规划做指导。“多规合一”空间规划是以“一个政府、一本规划、一张蓝图”为核心内容的区域发展规划。针对江苏南水北调供水区生态走廊的建设需要，可按照“多规合一”要求，统一编制“江苏南水北调生态走廊空间规划”，将江苏南水北调供水区涵盖的5市31县（市、区）行政区域间涉及生态走廊建设的规划进行协调和职能整合，形成制度体系，匹配相关政策，分步实施到位。

2.建设生态廊道链核心示范区

湖泊生态链结构体系是江苏南水北调供水区水资源的分布特色，也是岸带型生态廊道的资源支撑。江苏南水北调供水区域内的高邮湖芦苇荡湿地公园、宝应湖自然保护区、邵伯湖景观生态林已经初步建成，洪泽湖湿地已经列入国家级自然保护区，白马湖生态创意城获得第一批国家级文化产业示范园区创建资格。以湖泊滨水岸带为基础形成的岸带型生态廊道已经初具规模。但以河流堤防浅滩为基础形成的河道型生态廊道体量不足，以沟渠水系为基础形成的网络型生态廊道不仅体量不足，而且缺乏准自然状态的生态内涵，需要结合涉农工程建设进行生态恢复。基于江苏南水北调供水区水系特点构建的生态廊道三大功能单元需要通过功能整合，形成生态廊道链接，实现生态效应最大化。为此，需要在“江苏南水北调生态走廊空间规划”指导下通过实际示范，形成面上推广成果。

3.规范创新多元化投融资模式

2018年11月国务院批准的 《淮河生态经济带发展规划》中就探索多元化投融资模式，从规范推广政府和社会资本合作的PPP模式、鼓励通过市场化方式组建淮河产业投资基金等方面进行了政策规定；从完善城乡建设用地增减挂钩政策、实施城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩机制、适度增加土地利用年度指标和城乡建设用地增减挂钩指标等方面作了可操作性规定。这些政策和规定直接和间接地支撑了多元化投融资模式的形成，对于江苏南水北调供水区生态廊道建设具有借鉴价值。但由于政策涵盖区域的差异和实施主体的不同，立足江苏现行政策，从双向补偿的生态转移支付规模、农村承包土地的经营权抵押贷款、设立资源型城市加快转型发展基金、政策性银行和开发性金融机构职能定位等方面创新多元化投融资模式，围绕实效，实施规范管理，更利于破解江苏南水北调供水区生态廊道建设的资金约束问题。

4.重视供水区域水土资源研究

江苏南水北调供水区耦合了地表水系变化、农业生产结构、城镇化多元发展、农村土地开发、产业结构调整、生态环境保护、城乡人口双向转移等多种自然和人为因素的影响。从水资源耦合、生态耦合、结构耦合、格局耦合、功能耦合等多方面建立水文—土地覆被耦合系统的生态指标体系；从时空不同维度，单要素与多要素分析相结合，定量与定性相结合，进行水文特征与土地覆被变化的耦合关系及其尺度效应的系统判定；借用生态经济系统耦合分析中的系统耦合度模型，分析水文和土地覆被耦合系统在时间序列上的协同态势和在空间上的模式分类；通过从水环境质量、水土流失、生态服务价值等方面建立生态效应评价体系，以辅佐生态廊道建设政策的出台。

五、结 论

江苏南水北调供水区的地理特点和水系结构构建了独具特色的岸带型、河道型、网络型三种类型生态廊道。受规划期历史条件和生态补偿政策缺位限制，生态廊道未能结合江苏南水北调工程项目同步建设；立足规范公共财政导入、优化区域产业布局、量化生态依价补偿、完善生态投资业绩等方面出台政策，围绕编制生态廊道省级空间规划、建设生态廊道链核心示范区、规范创新多元化投融资模式、重视供水区域水土资源研究等措施，统筹政策、发展、财政、社会等资源，加快推进江苏南水北调供水区生态廊道建设，对于打造江苏生态强省、实现江苏南水北调工程经济功能和社会价值最大化具有重要意义。