浙中丘陵盆地区农业水价综合改革探索

邵红艳

（浙江省金华市水利局，321000，金华）

农业水价综合改革是在全面实施国家节水行动、乡村振兴战略新形势下，国务院提出的一项以健全农业水价形成机制为核心、以创新体制机制为动力、综合施策破解当前农业用水粗放和工程维修养护缺失问题的战略决策，事关农田水利可持续发展和国家水安全。我国南方丘陵盆地区由于降雨多、山丘多，水源就近开发利用建成了众多水库、山塘、堰坝，逐步形成了“长藤结瓜”式多水源自流灌溉系统，灌溉渠系复杂，渠道越级情况比较多，灌溉用水习惯粗放，农业用水计量和用水管理难度大，与北方缺水地区自流灌区有较大差异，农业水价综合改革也有其特殊性。代表浙中丘陵盆地区的浙江金华市，“三面环山夹一川，盆地错落涵三江”，含两区(婺城、金东)、四市(兰溪、义乌、东阳、永康)和三县(武义、浦江、磐安)，有效灌溉面积260.21万亩 （1亩=1/15 hm2，下同），大中型灌区 36 个(有效灌溉面积121.35万亩)，小型灌区有3100多个 (有效灌溉面积138.86万亩)是南方丘陵盆地区的典型区域。金华市历来重视农田水利和农业灌溉问题，在农田灌排设施管护及农业用水管理方面进行了积极探索和实践，在2016年浦江县试点和2017年兰溪市试点基础上，2018年金华市全面推进了农业水价综合改革，逐步发展形成了具有南方丘陵盆地区特点的、比较完善和具有一定可操作性的农业水价综合改革模式，效果显著，已完成改革面积53.23万亩，覆盖全市有效灌溉面积的23%，其中浦江县已全部完成改革面积16万亩。

一、灌区管理组织

金华市灌区灌排工程实行分级管理。5万亩以上大中型灌区一般设有专管机构，负责骨干工程的建设与运行管护，其中兰溪水库灌区和义乌市灌区骨干工程委托专业公司物业化管理，按照现代企业制度要求，实行市场化运作，总体运行良好，通济桥水库灌区、安地水库灌区和金兰水库灌区等为标准化管理灌区。小型灌区和大中型灌区的末级渠系由乡镇和村集体管理，以村集体日常运行管护为主，永康市等也在积极探索小型农田水利工程的物业化管理。

末级渠系工程规模小，量大面广，以往受制于村集体经济条件，运行管护一直是农田水利管护难点。落实管护主体和责任，建立终端管理组织，是本次农业水价综合改革的重点工作。目前，末级渠系产权属于村集体，且散户种植情况比较多，因此金华市农业水价综合改革末级渠系终端管理组织以村股份经济合作社为主。随着土地流转规模逐步扩大，本着“谁受益、谁管护”的原则，规模化种植的区域终端组织往往也依托专业合作社、家庭农场或者农业企业等设立。如金华市浦江县，2018年已成立终端管理组织345个，其中村股份经济合作社190个、农业专业合作社98个、家庭农场38个、农业企业12个、用水协会1个、其他6个，覆盖全县改革面积16万亩。

终端管理组织核心是农业水价综合改革最基层的实施主体，要求明确责任人，落实放水员和维修管护员，建立完善制度。终端组织为村股份经济合作社的，由村集体聘用有责任心的放水员和维修管护员；终端组织为农业专业合作社、家庭农场和农业企业的，自聘或者确定放水员和维修管护员，放水员和维修管护员往往一人兼任。为进一步落实责任，加强用水管理和末级渠系维修养护，全市终端管理组织普遍制定了用水管理制度、灌排设施维修养护制度、资金管理制度等，接受群众监督。

二、水价水费与精准补贴

金华市水费水价随着农业税费改革，从水费征收逐步过渡到水费财政转移支付。2004年前，金华市灌溉水费按面积折算征收，如浦江县自流灌溉粮食5元/亩、经济作物6元/亩、动力提水粮食作物3元/亩，水费只有运行成本的50%左右；武义县则按受益田亩，分等级以实物折价计收水费，一等田每亩收取稻谷7.5 kg，二等田每亩收取稻谷6.5 kg，三等田每亩收取稻谷5.5 kg。2004年，浙江省推行农业水费财政转移支付，农业水费由财政安排资金，用于灌区管理设施的管理和维护，但财政转移部分往往不能足额到位，财政转移资金往往优先考虑大中型灌区骨干渠道管护，末级渠系用水运行维护不足或者以建代管比较普遍。

大型灌区和重点中型灌区有专管机构，骨干工程的运行管护费用通常财政上有一定的资金支持，目前基本到位，如兰溪市2017年下达灌区财政转移资金202万元。2013年后，浙江省级财政还专列了灌区维修养护专项，对部分灌区骨干工程维修养护进行支持。2017年，全省开展灌区标准化创建，对金华市纳入标准化管理创建名录的大中型灌区也给予了资金支持。

由于农业水费财政转移支付资金不足，面上田间灌排设施运行维护常常由村集体自筹，县市及乡镇有时也安排部分资金补助。2011年以来，根据小型农田水利工程中央资金重点县项目“先建机制、后上项目”的要求，各县市积极探索小型农田水利工程管护机制，如东阳市出台了《东阳市小型农田水利工程设施管理办法》，明确了管护责任，小型农田水利设施管理经费由乡镇和村自筹，市级根据年度考核给予一定奖励。田间末级灌排设施量大面广，资金缺口大，管护难度大，是本次农业水价综合改革的核心和难点。

根据《关于印发县级农业水价综合改革实施方案编制大纲 （试行）的通知》（浙水农〔2018〕6 号），各地选典型灌区对包括工程维修养护费、人员费和灌溉动力费等的农业灌溉成本水价和现状实际支出进行了测算。考虑水费财政转移支付的现实，成本水价和实际支出的差额即缺口资金由财政足额承担，作为补贴支持末级渠系维修养护，即精准补贴。为了调动末级渠系维修养护的积极性和提高养护水平，各地普遍制定了小型农田水利工程维修养护办法和考核标准，多实行差别化补贴政策，建立了末级渠系维修养护精准补贴机制，即根据末级渠系年度维修养护情况分等划级，给予不同标准的精准补贴，如兰溪市奖养护情况划分为优秀、良好、合格和不合格四级，不合格不予补贴，其他分别给予25元/亩、20元/亩、15元/亩的补贴。义乌市的精准补贴同时包含了骨干工程的补贴和末级渠系的补贴，骨干工程补贴672万元/年，末级渠系根据考核分为优秀、良好、合格和不合格四级，不合格不予补贴，其他分别给予12元/亩、10 元/亩、9 元/亩的补贴。

三、用水计量与节水奖励

浙中地区降雨充沛，多年平均降水量1 400 mm，随着种植结构的调整，高耗水的水稻种植面积大幅度减少，灌溉用水量降低幅度比较大，高峰期用水矛盾也没有以前突出，农业灌溉用水总体充足，从灌区管理者和农户更重视输配水工程的建设，以往对灌区量水设施建设重视不足。

没有计量就没有管理，计量设施建设是农业用水管理的基础，也是农业水价综合改革的基础性工作。浙中丘陵盆地的自流灌区，受地形条件影响，水源多，渠系复杂，多为干渠、支渠、农渠三级渠道，或者支渠、农渠两级渠道，而且渠道越级情况比较多，数量众多的农渠直接从干渠上取水，典型的如东阳横锦水库灌区实际灌溉面积12万亩，100 km长的干渠上，农渠分水口300多处，用水管理和用水计量难度大。浙中地区村级区域，往往是较为独立的末级灌溉单元，金华市各地多采用一村一计量模式或者典型计量逐步扩展模式。浦江县全县有409个村，目前已布设各类量水设施390处，基本达到一村一计量。武义县则采取逐步推进的模式，现在每一乡镇选典型田块设量水设施，同时结合灌区建设和小型农田水利工程建设同步配套计量设施，计划到2020年也达到一村一计量。

浙中地区降雨充沛，农业灌溉用水习惯粗放，因此农业水价综合改革的一个重要任务是强化农户的节水意识和培养节水习惯。考虑到丘陵盆地区灌区渠系复杂、小农户耕作较为普遍，为此全市推行 “一把锄头管水”，设专职放水员，由农户分散无序灌水转变为有计划有序统一管水。“一把锄头管水”，水管得好不好与放水员责任心密切相关，因此各地普遍建立了农业节水奖励激励机制，“定额内用水奖励，超定格加价收取”，即对年度灌溉用水低于定额用水量的给予节水奖励，对于超定额用水的给予一定的罚款，节水奖励或超额罚款直接兑现给放水员或者与放水员工资挂钩，有效地调动了放水员管水积极性。浦江县分三档分别给予3元/亩、5元/亩和 8元/亩的节水奖励，超定额20%以上的给予成本水价1.5倍的罚款。由于节水奖励激励针对放水员，财政投入不多，效果显著。浦江县2016年水稻试点面积1 000亩，亩均节水量172 m3，节水21.5%，管理节水效果显著。

农业灌溉用水定额管理是节水奖励机制的基础，浙江省专门出台了《农业用水定额》(DB33/T 769—2016)，是农业灌溉定额管理的依据。考虑到农户习惯粗放灌水的现实和农业节水习惯是逐步培养的过程，各地在《农业用水定额》给定定额基础上适当提高，让放水员经过努力能够达到而不至于放弃努力，经过2～3年过渡，定额控制逐步达到《农业用水定额》要求。

四、综合改革与宣传发动

农业水价综合改革是多举措的综合改革，除终端管理组织、维修养护精准补贴及节水奖励三大核心工作外，金华市全面推进了农业水价综合改革分级考核机制，落实工作责任和绩效评估考核；加强小型农田水利设施建设与配套，为农业水价综合改革提供基础支撑；同步有序推进产权改革和建立水权制度，推行总量控制和定额管理。

宣传发动是农业水价综合改革工作的一个重要方面，各地积极采取多种途径加强水价改革宣传和节水技术推广工作，让广大农民能理解农业水价综合改革，多让农民感受到实实在在的好处，赢得群众的支持，为推进农业水价综合改革创造良好社会环境。如浦江县水务局和农业局在农业水价综合改革试点过程中共同合作，将农田灌溉“最后一公里”问题和农技推广“最后一公里”问题有机结合，通过建立“技术指导员＋科技示范户＋辐射带动户”技术服务模式，举办培训班、进村入户指导，全县农业水价综合改革迅速推行，于2018年全面完成改革任务。

通过示范试点总结经验进而推广，是农业水价综合改革快速推进的有效途径。金华全市2018年累计试点示范53.23万亩，占全市有效灌溉面积的23%。根据浙江省农业水价综合改革 “个十百千万攻坚活动”的要求，2019年全市拟创建50个左右的示范灌片(示范村)作为典型，全面提升农业水价综合改革的深度，对全市农业水价综合改革进行引导。同时2019年新增改革面积131万亩，到2020年全面完成改革任务。

五、结 语

浙中地区小农户分散经营、规模化农业生产模式共存，本着“谁受益、谁负责”的原则，立足村经济合作社、农业专业合作社、农业农场或者种植大户等建立终端管理组织，适应当前农业生产经营模式发展的需要。

末级渠系维修养护精准补贴由财政统一补贴，是浙中丘陵区农业水费财政转移支付机制的进一步深化和完善，同时结合小型农田水利工程维修养护考核标准，差异化进行补贴激励，有效地提升了农田水利工程养护标准和财政资金绩效发挥，是政府扶持农业发展的有效举措。

“一把锄头管水”是浙江在实践中探索的有效管水模式，在以激励为核心的农业节水奖励机制中，奖罚资金直接兑现给放水员或者和放水员工资挂钩，调动了放水员积极性，管理节水效果显著。

以金华市为代表的浙中丘陵盆地区农业水价综合改革模式是在历年农业用水管理和农田灌排设施管护积极探索基础上逐步形成的，可操作、能落地，在南方丘陵盆地区有可借鉴性。