完善巡察制度推动基层改进作风

□文｜安耕

（作者单位：甘肃省委党校）

作风是党的形象和生命，作风建设攸关事业成败。 2012年12月中央出台了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，党的作风建设进入了新的发展阶段。在党的作风建设取得显著成效的同时，一些地方、部门和干部身上还存在不作为、不尽责、阳奉阴违、欺上瞒下、弄虚作假、慵懒散慢等作风问题。特别是与基层群众联系最紧密，关系最密切的广大基层干部的作风直接关系到党和政府的形象，关系到党的决策部署在基层的贯彻落实。2017年8月，中共中央办公厅印发了《中国共产党巡视工作条例》和《中共中央办公厅〈关于市县党委建立巡察制度的意见〉的通知》，巡察制度作为进一步推动基层作风建设工作的重要制度设计由此开始在全国展开实践。

基层作风问题多发源于基层自身特点

与其他层级领导干部出现作风问题不同，对于上述基层作风方面已经暴露出来的问题，首先应当注意区别分析的是其背后驱动因素的两个“基层”特点：

一是作为基层面临的社会环境--熟人社会问题。基层干部流动性较弱，而基层干部身处“熟人社会”，社会关系和职权范围高度重合，即便是新进入工作岗位的年轻干部工作时间较长以后，不可避免的要和管理服务对象建立较为长期的交往关系。特别是乡镇街道干部在直接服务市民、农民时，表现出的形象往往并不是韦伯式的科层官僚体系的冷酷、机械式的面貌，更多的时候表现出的是“经纪”“代理”“保护”等复杂的“官民”关系。这一方面有利于基层工作的开展，解决基层层出不穷的复杂问题；一方面也给埋下隐患，给基层干部吃拿卡要、优亲厚友、推诿懈怠等作风问题提供了空间。

二是作为基层存在的内因——干部管理体制问题。目前基层干部管理体制还存在一些缺陷。首先是基层干部选拔任用空间小。领导职数少，级别晋升难，是基层干部普遍反映的问题。许多基层干部在长期的工作中积累了解决各类复杂民生问题的能力，但受限于基层职数，在4、50岁的黄金年龄缺丧失斗志，精神懈怠。其次是薪酬问题。乡镇街道等基层单位人员构成复杂，有公务员、事业编人员、村干部还有一些临时聘用人员。复杂的身份编制以及薪酬制度存在缺陷，同工不同酬现象较为明显，导致一些基层干部出现心理不平衡，工作积极性减弱的现象。三是权责不明晰。上面千条线，基层一根针，基层干部职权往往较为模糊，上级随时按照工作任务进行调整，干部接到任务后却承担较大的责任，往往缺少及时的支持和监督。

当干部管理体制的问题和熟人社会融汇交织的时候，就产生了在基层层面难以自发解决的负面效果，使得基层作风建设表现出问题隐蔽、顽固、反复多发的特点。首先是内生的监督动力不足。基层干部流动性低，预期前景较为明显，长期同僚、同事关系，加上复杂的同学、同乡、同姓、亲戚关系，使得不仅在同单位之间，甚至不同单位之间的干部也容易产生非制度化的关系网络，以至于这些隐蔽关系网络间发生的利益交换、利益寻租、互相“照应”现象更难以为上级或者关系网络外的干部发现。即使发现身边领导、同事出现作风问题，一般都会忌惮于其背后的关系网络的社会能量而选择沉默。严重的时候，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。其次是外部干扰因素太多。很多干部反映，乡镇街道的工作难做，很多时候难就难在熟人干扰太多。来自熟人社会的干扰不一定表现为直接的利益诱惑和容易被查证的权钱交易，很多时候表现为人情压力，舆论压力，甚至是暗示的威胁或者诱惑，这些不能言明、没有实证的干扰使得基层干部在缺少制度化的支持和监督时容易出现上述作风问题。

引入巡察制度是加强基层作风建设的关键一招

以巡察制度推动基层落实政治要求。巡视巡察制度从一开始就带有鲜明的政治建设功能属性。1928年10月，中央发布“第五号通告”，正式颁布党内《巡视条例》规定巡视的目的“为使上级党部之一切策略，工作计划和指导能正确被下级党部（直至支部）接受和执行。”巡察的本质是政治巡察而不是业务检查，巡察制度的核心功能是贯彻落实中央决策部署，自然包括中央对作风建设的要求。巡察工作首先要在政治高度上突出党的领导，在政治要求上抓住党的建设，在政治定位上立足全面从严治党，对被巡察党组织进行政治体检。必须以“四个意识”为标杆，以党规党纪为尺子，紧扣“六项纪律”，聚焦党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题，看基层被巡察党组织贯彻党的路线方针政策和上级党委决策部署是否坚决，基层战斗堡垒作用是否有效发挥，党组织生活是否正常开展，履行“两个责任”是否到位。

以巡察制度大力破解基层利益格局。如前所述，基层作风问题往往交织着复杂的基层社会背景和制度惯性，呈现出顽固性、隐蔽性、反复性的特点。创设巡察制度目的就在于为市县党委落实管党治党政治责任、加强对基层党组织领导班子及其成员的监督，建设基层作风提供制度性的长久解决方案。但同时，基层巡察是全新的一项党内监督制度，必然面临复杂的系统协同过程，而且在基层实践的组织运作过程中,巡察人员本身就处于“熟人社会”之中，基层巡察的制度有效性面临着"运动表面化"的趋势、有着滑向"形式化陷阱"的可能性。为破解熟人社会的利益格局，巡察工作必须要突出问题意识，把群众反映强烈、信访举报量大的单位和部门、部分干部，以及损害人民群众切身利益的突出问题作为巡察重点。紧盯扶贫救济、工程建设等领域的重点部门和重点岗位，针对被巡察党组织的决策权、审批权、执法权、人事权等找准问题，以具体问题为突破口，整治基层作风问题，以巡察制度切实解决基层不正之风和腐败问题，有效促进全面从严治党向基层延伸。

推动基层作风改进应加强巡察方式方法创新

一是注重发挥群众力量，通过巡察制度加强各级党委同人民群众的血肉联系。基层干部直接面对群众，作风如果出现问题，群众了解最为准确。而很多调研都显示，基层群众特别是农村偏远地区，群众对中央、省、市的党委政府的信任程度明显超过对县、乡、村等基层工作人员的信任。巡察制度的创立意味着上级党委有了制度工具可以跳过中间环节，直接、有效的从群众中了解基层党组、党员的作风问题，群众有了制度化的渠道可以合理合法的对基层情况进行反映，这种双向互动有助于突破原有的科层化的组织制度阻碍。为推动基层作风建设打破原有利益格局和灰色社会关系网，巡察工作应该针对基层熟人社会、老好人主义盛行等的现实情况，继续深入开展创新式的“提级巡察”、“交叉巡察”等中央新提出的巡察方式，针对基层熟人社会干部群众不愿、不敢反映问题等情况，主动到群众中“走亲戚”“唠家常”“掏心窝”，最大限度消除干部群众思想顾虑，把突出问题挖出来，着力破解基层熟人社会监督难题，通过巡察制度加强各级党委同人民群众的血肉联系。

二是注重发挥制度力量，通过巡察制度补齐基层权力监督的短板。当基层自身监督力量受到各类因素影响干扰的时候，外部力量的介入成为有效制度救济。巡察工作应当着眼于制度建设，把党风廉政建设巡察变成党员干部遵章守纪的“紧箍咒”，成为推动从严治党责任落实的“传导器”和有效强化党内监督的“千里眼”。要完善巡视巡察上下联动机制，增强巡察监督的力度、广度和深度，增强巡察针对性，坚持全面巡察与专项巡察相结合，集中巡察与常规巡察相结合，科学制订方案，确保巡察不留死角和空白。巡察人员应提前与财政、发改、审计等部门进行事前沟通，分析被巡察对象权力清单和权力行使风险点，抓住关键环节。对发现的基层作风问题着力查原因、强监管、堵漏洞，进一步扎紧扎牢制度的笼子，使制度更加成熟定型，充分发挥巡察‘利剑’作用，净化基层政治生态。

三是注重发挥震慑作用，通过巡察成果运用推动基层作风迅速改善。近年来各级党委高举反腐利剑，查处了一大批“小官巨贪”，在基层形成了巨大的震撼作用。要通过巡察制度，进一步加大整治群众身边不正之风和腐败问题力度，把利剑直插基层，真正打通全面从严治党“最后一公里”。问题导向是巡察工作的生命线，要直奔主题、精准发力、全面问诊，把面上了解与实地印证相结合，搜集意见与调查核实相结合，受理举报与移交线索相结合，让基层中存在的隐性作风问题露出真容、显性问题挖根见底。通过提高巡察发现问题、反映问题、分析问题、聚焦问题、解决问题的能力和水平，真正做到发现问题，形成震撼。要持续强化巡察成果运用，做好巡察“下半篇文章”让利剑高悬、震慑常在。