建立杭州社会“大救助”体系建设路径思考

□ 郑要志 叶元青 郑小红 徐明海

社会救助作为一项惠民生、促公平、保稳定的托底性、基础性制度安排，对于实现“小康路上一个都不能少”的目标具有不可替代的作用。进入新时代，人民对美好生活的追求决定了社会救助制度需要不断创新和完善。本文围绕杭州社会救助体系建设的亮点和存在的不足进一步思考，建立新时代“杭州社会大救助体系”。

进入新时代，人民对美好生活的追求决定了社会救助制度需要不断创新和完善，需要进一步聚焦脱贫攻坚、聚焦特殊群体、聚焦群众关切，更好地履行基本民生保障职责，促进社会公平，维护社会和谐稳定，体现社会主义制度的优越性。本文围绕杭州社会救助体系亮点和存在的不足进一步思考，建立新时代“杭州社会大救助体系”。

以制度保障落实社会大救助体系建设

（一）强化制度顶层设计

以法治方式推进社会救助制度建设，制定“杭州市大救助体系建设实施方案”，明确社会救助主体架构及发展方向，各党委政府部门职责、统一社会救助对象范围、规范各类社会救助标准。加快制定低保救助、特困救助、临时救助分类分档政策。解决基层经办人员在特困救助存在的界定模糊、生活补助标准和护理补贴政策混淆等问题。制定支出型困难群体救助办法，明确支出、收入的计算方式，对家庭刚性支出扣减问题，重病患者单独列户问题，应统一标准，有据可依。探索容错纠错免责机制，为基层干部松绑减压，保护基层干部积极性。活用联席会议机制，对救助工作难点和操作问题召开联席会议加以研究，以会议纪要形式将有关制度固定下来，对于特殊典型个案问题，采用民主评议等方式给予解决。

（二）构建分类救助格局

基本生活救助为重点，专项救助为支撑、急难救助为辅助、社会力量为补充，全面梳理现有的低保、特困、受灾、医疗、教育、住房、就业、临时救助等各类救助政策，建立面向城乡困难群众全覆盖的社会大救助政策体系。聚焦特殊群体和群众关切，依据困难类型和困难程度实施多层次、类别化、差异化救助。完善低保家庭、特困人员、支出型贫困家庭认定办法，分层分类做好社会救助。坚持“先保险、后救助、再福利”的原则，实现社会救助与养老、医疗等社会保险和福利政策制度的有效衔接。注重加强兜底保障政策与扶贫资产收益、项目分红、邻里互助、实物供给等政策。建立常住外来户籍人员的救助政策，按照“救急难”的要求，对外来人口发生突发性、暂时性困难实施临时救助，坚决防范冲击社会道德底线的事件发生。

（三）优化救助审批流程

完善社会救助事项网上办理的工作机制，实现各类社会救助数据在线查询、救助业务在线审批、救助资金在线管理。按照“申请、审核、认定、救助、管控”过程，优化社会救助流程。探索申请人家庭财产核对前置，由现行的“申请——入户调查——核对——审批”转变为“申请——核对——入户调查——审批”，对申请对象财产状况等先进行核对判断，对不符合条件对象直接生成反馈单，及时终止流程，符合对象进入入户调查环节，有异议的组织民主评议，提高救助效能，降低行政成本。推动审批权限下移，明确乡镇（街道）是低保申请、审核、审批的主体，各乡镇（街道）一把手作为第一责任人，压实主体责任，确保权责一致，加强主动发现、缩短审批时限、强化监督管理、扩大政策宣传。

（四）强化救助资金保障

各级财政通过一般公共预算资金、福彩公益金、捐赠资金等用于社会救助的资金统一纳入社会救助资金统筹使用范围，增加资金有效供给。建立乡镇（街道）临时救助备用金制度，积极开展“先行救助”。上级民政部门与财政部门应出台社会救助资金保障的指导文件，确保各县市区社会救助经费落实到位。

以队伍建设提升大救助体系经办能力

（一）扩充基层队伍建设

严格落实浙民助[2018]117 号文件，现有社会救助工作人员不足的地区，鼓励社会力量承担相关工作，向县级民政、乡镇（街道）、村委（社区）派遣工作人员。救助对象人数在500 名以下的乡镇（街道），按照1 人的标准，落实购买服务人员和经费；救助对象人数在500—1000 名的乡镇（街道），按照2 人的标准，落实购买服务人员和经费；救助对象人数在1000 名以上的乡镇（街道），适当增加购买服务人员和经费。村（居）明确1 名委员会成员兼任社会救助协理员，根据救助对象人数增加人员力量，承担大救助相关工作。

（二）提升基层经办能力

加强对乡镇（街道）民政工作人员和社会组织的政策培训，强化对社区（村）干部的政策法规宣传和指导，采取政策解读、经验介绍、案例分析、座谈会议等多种形式，切实增强基层民政工作人员对社会救助政策法规的理解和把握，推动基层民政工作队伍专业化、职业化、规范化发展。

（三）社会力量参与救助

鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助；社会力量参与社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；也可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务等。发挥商业保险在社会救助的积极作用，结合实际，为困难群众购买民生综合保险、老人意外伤害保险、自然灾害救助责任险、火灾爆炸救助责任险、长期护理等险种，保险资金可由被保险人、村集体、慈善机构、地方财政共同出资，由专业的保险公司运行，分散风险，分化财政资金压力。

以信息技术提升社会大救助建设水平

（一）建立社会救助共享“信息池”

遵循“最多跑一次”改革、推进政府数字化转型要求，运用大数据信息技术加快建设“杭州市大救助信息平台”。推进民政、公安、住建、税务、工商、人社、教育、妇联、卫计、残联、慈善、银行、保险、证券、医疗、殡葬等部门数据对接，实现“信息共享、主动发现，政策衔接、需求推送，供需对接、救助精准”等功能。促进社会救助需求与救助资源供给信息双向流通，围绕救助需求制定帮扶清单。依托救助“大数据”和线上信息平台，线上线下相结合，积极推进救助需求、资金提供与服务提供三方有效对接。

（二）利用信息技术参与社会救助

借力互联网和信息技术发展，建立个人电子化信息档案，利用科技技术，为特殊群众提供智能呼叫、对象定位、视频关爱、健康监护、生命特征监测、预防走失等服务，实时掌握困难群体信息，并将异常信息及时发送给乡镇/社区工作人员、困难群众家人、社会组织运营机构等，打造“没有围墙的救助体系”。

（三）创新数据比对救助模式

对接医保部门的自负医疗费信息，跟踪高频次使用医保或自费金额较大的疑似困难对象，主动发起救助通知；结合银行、人社、工商存量数据和变动频率，及时分辨已脱贫、假困难和假脱贫的困难群众，做好及时清退和保留；结合救助内容、救助时间、个人信息变动等，衡量社会救助效果，落实精准救助措施。

以精准规范落实大救助工作长效机制

（一）建立救助需求主动发现机制

构建县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）、网格长四级联动救助网络，延伸基层服务功能，提高主动发现、应急处置和快速救助能力。创新“社区+服务”模式，建设线下实体平台，打造多元社会资源集聚中心，将家境调查、精准帮扶、为老服务、慈善公益、信息共享等工作系统融合，集聚政府资源和社会资源，及时发现有需求的困难群众进行就近、即时救助。

（二）强化信息安全保密意识

加强平台信息的保密工作，制定完善管理制度，规范查询权限，严防公民个人信息外泄。系统信息分级管理。即按参与救助群体的参与内容对系统平台用户权限进行分级管理。对每个用户浏览、查询、下载过某些信息进行留痕，保障信息流动的可追溯性；对部分查阅非本职工作内容的用户及时预警，预防信息外泄。线下信息保密。通过政府制度文件、培训、宣讲等方式，强调基层经办人员对困难群体留档材料信息应予以保密的严肃性和法治性，非对外公开公示的材料均不得泄露。

（三）开展社会救助监督管理工作

各社会救助管理部门加强规范工作管理，加强上级部门对下级部门监督管理，开展社会救助专项治理，杜绝社会救助“微腐败”。加大资金审计和纪委巡查力度，规范基层救助人员的救助行为、防范资金违规使用。会同人大、政协、审计、纪委等部门主动参与社会救助工作监督，并建立社会救助失信当事人联合惩戒合作机制，对于严重骗保行为纳入国家征信体系，增加“骗保”个体机会成本。

（四）加强宣传引导救助政务公开

充分考虑困难群众文化程度、政策知悉程度等因素，在社区、街道设置综合咨询窗口、社会救助宣传折页。充分考虑基层经办人员能力差异，采取政策解读、案例介绍、座谈会议等多种形式，帮助经办人员熟悉政策、了解流程、规范操作，开展社会救助工作。

以成效量化规范社会大救助工作机制

（一）建立大救助绩效评价问效机制

科学设定大救助绩效考核目标，量化评价指标体系，将考核结果与资金补助、工作经费分配挂钩，促进社会救助责任落实。委托专业第三方以救助对象角度出发，综合考虑救助工作、救助内容、救助成效等内容，通过多角度综合衡量困难家庭对社会救助的综合感受，量化社会救助主体工作评价。

（二）建立大救助“微积分”管理机制

对基层经办人员进行“微积分”管理，统一积分主体、积分内容和分值标准，建立责任机制、奖励机制、保障机制等措施，并作为“最美社工”评选的重要依据。对公益群体进行“微积分”管理，以公益事件、捐赠资金进行积分，探索发布企业、个人参与社会救助的“爱心榜”、评选“社会爱心家”，为爱心企业、团体、个人在政府业务外包、积分入户、子女就学等方面给予便利和优先权。

（三）建立大救助“困难指数”评估机制

结合省社会救助管理系统、综合“信息池”等平台，以收支状况、教育、健康和生活条件等维度指标，构建立体化救助体系下困难群众的“困难指数”，进行多维度精准识贫。通过前后困难指数对比，了解救助措施对困难群众的救助成效，以此不断优化救助内容，实现精准脱贫，提高困难群众的获得感和幸福感，提高脱贫成效。

（四）建立大救助“按劳分配”救助机制

即根据受助对象分为“被动贫困”和“主动贫困”，“被动贫困”是指由于自身原因丧失劳动能力或遭遇突发情况而成为困难群众，该类群体则根据杭州市困难救助办法基于“按需救助”原则给予救助。“主动贫困”是指自身具有一定劳动能力，自己选择放弃劳动而主动成为困难群众的群体，对于该类群体则设立志愿者服务时长基数，以“按劳分配”原则给予救助。比如每周充当志愿者服务24 小时及以上进行全额救助，志愿者服务时间减少则扣除相应的救助额度，降低政策救助变为政策依赖比例。