浅谈南通市产业项目建设考评

□南通市统计局、海安市统计局课题组

2016 年以来，南通市以产业项目建设考评为抓手，发挥政府作用，使市场在资源配置中的决定性作用充分发挥，一批适应市场需求的项目沉淀下优质成长型企业，一批不适应市场需求的项目加快退出，全市整体供给水平和质量稳步提升，迈出了推进供给侧结构性改革的坚实步伐。本文介绍了南通市产业项目建设考评体系建立过程，以及该考评在推进供给侧结构性改革中发挥的作用、实施三年来取得的成绩，分析了该考评体系存在的主要问题，建议继续完善，并长期坚持。

2016 年1 月27 日中央财经领导小组第二十次会议研究供给侧结构性改革方案。三年多来，南通市以产业项目建设考评为抓手，迈出了推进供给侧结构性改革的坚实步伐。

南通市产业项目建设考评体系建立过程

2016 年4 月12 日，南 通 市 委、市政府印发《全市产业项目建设综合考评办法（试行）》，成立南通市项目建设协调督查办公室，按季度对所辖九县（市、区）新开工亿元以上产业项目现场核查，实施考评。对排名前三位的县（市、区）颁发流动红旗，排名后三位的县（市、区）主要负责人上台表态发言，连续多次排名最后的县（市、区）主要负责人要被约谈、问责。

2017 年3 月，南通市委、市政府修订考评办法，在上年考评新开工亿元产业项目的基础上，对已确认开工的项目考评竣工、转化。所谓转化就是项目竣工后，形成的工业、批发业企业年开票销售达到2000 万元、零售业企业年开票销售达到500 万元、住宿和餐饮业企业年营业额达到200 万元。

2018 年3 月，南通市委、市政府再次修订考评办法，在前两年考评开工、竣工、转化的基础上，考评达产。所谓达产就是项目竣工后企业的年开票销售达到项目计划总投资的60%，同时工业企业实缴增值税达到开票销售的1%，服务业企业实缴增值税达到开票销售的0.3%。

2019 年3 月，南通市委、市政府第三次修订考评办法，工业、服务业项目达产增值税占比要求分别下调至0.8%和0.2%。在前三年考评开工、竣工、转化、达产的基础上，新增盘活考评。所谓盘活主要是盘活闲置或低效利用土地，分为四种类型：一是绩效提升，要求年亩均税收达到5 万元以上；二是并购重组，要求追加设备投资不低于100 万元/亩；三是二次开发，要求追加固定资产投资不低于350 万元/亩；四是调整盘活，要求收回国有建设用地使用权重新挂牌或完成土地收储手续。

2016 年以来，南通市产业项目建设考评沿着开工、竣工、转化、达产、盘活的脉络循序渐进，稳步推进。

南通市产业项目建设考评在推进供给侧结构性改革中发挥的作用

南通市把产业项目界定为除住宅、交通基础设施、政府社会事业项目外的其他项目。十九大报告指出，深化供给侧结构性改革，建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，必须处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，把提高供给体系质量作为主攻方向，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，实现更高水平、更高质量的供需动态平衡。遵循“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的总原则，南通市在推进供给侧结构性改革中逐步建立起产业项目建设考评体系。该考评体系通过考评开工、竣工，实现扩大供给的目的；通过考评转化、达产（开票销售、税收达到一定的标准），检验项目建设是否符合市场需求；通过考评盘活，倒逼落后产能退出和低效利用土地流转，实现资源利用效率提高，稳步推进了全市经济供给水平和质量的提升。

南通市产业项目建设考评所取得的成绩

（一）取得准确数据，客观评估项目建设成果

南通市产业项目建设考评严格执行考评文件，专人现场核查，纪委监委全程跟踪，税务资料、会计账目、统计数据逐一比对，保证考评数据准确无误、可复查、可验证。考评结果客观展示了各县（市、区）产业项目建设状况。考评实施三年来，全市共认定新开工亿元以上产业项目2435 个；2017 年认定转化项目387 个，转化率53.1%；2018 年认定达产项目301 个，达产率18%，达产项目平均产出3.57 亿元。项目分布、产业结构、建设进展、销售纳税情况等一目了然，为市委、市政府研判全市供给侧结构性改革进展，科学确定下一步工作方向提供了可靠依据。

（二）督促履行协议，提高土地资源利用效率

市场在资源配置中决定性作用，通过价值规律决定资源配置，使资源流向市场需求大的企业。体现在项目建设中就是扩大投资，资源流向新建的产业项目。土地作为重要资源之一，随市场需求流动。一般来说，土地资源的提供者是政府，通过招拍挂确认50 年使用权。土地资源流入市场较容易，退出市场相对较难，也就是说土地资源配置容易出现市场失灵现象，特别土地资源退出时，需政府发挥作用，主动收回闲置或低效利用土地，才能使市场在资源配置中的决定性作用真正发挥出来。

在南通，项目落户时，项目单位与所在乡镇均通过协议约定了项目投资建设周期和欲享受优惠政策需达到的开票销售和税收最低标准。考评项目竣工、转化、达产、盘活就是督促乡镇倒逼项目单位履行落户协议和承诺，如期完成约定的开票销售和税收，遏制空承诺骗取土地使用权或恶意圈地导致的土地利用效率低下等问题发生。通过产业项目建设考评，一批适应市场需求的项目沉淀下优质成长型企业，一批不适应市场需求的项目加快退出，供给侧适应市场需求的能力稳步提升。

（三）锻炼检验干部，真正实现能者上庸者下

南通市产业项目建设考评按季实施，严格排名，通过颁发流动红旗实施激励，通过约谈负责人、表态发言，甚至问责等方式动真碰硬，实施惩处。考评实施三年多来，除海安市外，八县（市、区）主要负责人均曾上台表态发言。从项目建设工作组织看，海安市重视程度也最高，纪委监委会同发改委项目办、服务业办每周深入项目建设现场督查建设进展，市委主要负责人每周定期召开项目建设推进会，听取项目建设情况汇报，布置下周主要工作。公允的产业项目建设考评结果是各级领导干部交出的成绩单，也是各级领导干部能力和努力程度的体现。在项目建设推进过程中，一批优秀干部得到了很好的锻炼，充分展示了自己解决问题、推进工作的能力、水平以及干事创业的担当精神，被组织认可并被提拔任用；少数工作推进不力，不作为、慢作为的领导干部，得到鞭策，改进了工作作风，领导干部整体精气神进一步提振。

对南通市产业项目建设考评的建议

南通市产业项目建设考评是一个系统工程，涉及项目建设的前、中、后各个环节。作为具有开创性的综合性宏观考评，还需抓住重点环节、核心指标，在实践中不断完善细则，有序实施，稳步推进。

（一）科学修订达产考评办法

南通市达产考评2018 年初开始实施，开全国项目建设考评先河，没有成例可鉴，没有经验可循。实施一年来，全市共认定达产项目301 个，达产率18%。达产率不高，原因是多方面的，其中很重要的原因是达产考评办法还不够完善，难以全面客观评价所有项目生产经营、销售纳税情况，主要问题有以下两个方面：

1.达产考评办法没有考虑行业特点。如发电类项目，一个10 兆瓦光伏发电项目，计划投资1 亿元，根据南通市年平均光照时间1200小时测算，年发电量1300 万度左右，并网电价0.98 元/度，全年销售收入1274 万元左右。受设计产能限制，项目投产后发电量及销售收入基本稳定，肯定达不到达产标准。沼气、生物质、风力发电项目都存在同样的问题。年度开票销售额÷计划总投资不可能达到60%。产业项目涉及国民经济各大行业，增值税征收标准也不相同，有的行业增值税占开票销售的比例高，有的比例低。按统一税占比标准0.8%（服务业0.2%）认定达产，对不同行业的项目来说并不公平，达产难度也不相同。达产认定需考虑行业特点，区别项目所属的不同行业，分别确定各自达产的开票销售和增值税标准更为合理。

2.达产考评办法没有考虑税收留抵。项目建设一般包括建筑安装工程、设备购置、土地使用权购置等。设备购置形成增值税留抵额，按照国家税收制度规定，项目投产，起初形成开票销售需缴纳的增值税可用设备购置形成的留抵额抵扣，而且只有当留抵额用完后才可缴纳增值税。南通市产业项目建设考评办法规定，计划投资1 亿元的项目，确认竣工的条件之一是设备购置4000 万元。设备购置4000 万元形成增值税留抵额460.18 万元（4000÷1.13×0.13）。企业投产后，开票销售需要达到3539.85 万元（460.18÷0.13）将增值税留抵额用完后才可缴纳增值税。若该项目购置设备8000 万元，则开票销售达到7079.65 万元后方可缴纳增值税。因此，同样的亿元项目，投资构成不同，达产对开票销售和增值税的要求并不同。设备投资较多，形成的增值税留抵额就多，部分项目可能多年都不需要也无法缴纳增值税，也就是说增值税占比达不到0.8%（服务业0.2%），造成设备购置较多的优质项目达产难度增大。事实上这些项目已经达到了原先的规划设计要求，正常生产、销售、纳税，却难以认定达产。

2018 年初开始，税务系统不再统计设备购置形成的增值税留抵额，又难以取得大家公认的数据，以剔除增值税留抵额对达产认定的影响。建议项目达产只考评开票销售，不考评增值税占比。项目竣工后一年内开票销售达到计划总投资的60%就认定达产，至于缴纳多少增值税，税法已有明确规定，税收占比达不达到0.8%（服务业0.2%），非项目单位所能决定，不宜作为达产考评项，否则很可能会干扰企业的正常开票和纳税。

（二）重点配合项目盘活考评

盘活作为2019 年南通市产业项目建设考评的重要新增项，符合市场经济发展规律，给投资失败的项目尽快停建、退出提供了通道，是推进供给侧结构性改革过程中的有益探索。产业项目建设考评要注意系统性，其他考评项要与盘活考评相呼应。盘活后，新项目开工、竣工、转化、达产应视同原项目实现了相应考评目标。

（三）长期坚持巩固考评效果

产业项目建设考评结果反映了政府从招商引资、到项目建设、到投产运营各个阶段所付出的努力。项目建设能否顺利推进，尽早达产，最根本地取决于项目自身的质量。南通市以产业项目建设考评为抓手，用达产结果检验源头，倒逼县（市、区）从项目招引开始，注重项目质量，考虑项目未来前景，为项目达产和社会供给水平提高奠定基础。产业项目建设考评对推进供给侧结构性改革作用的大小取决于该考评能持续实施多久。若能不断完善考评办法，长期坚持严格考评，将对全市产业项目质量及供给水平的提高产生根本性影响，反之，这种作用将大打折扣。

产业项目建设考评不是目的，要通过考评，促进优质项目招引，实现签约项目早开工、开工项目早竣工、竣工项目早转化、转化项目早达产、劣质项目早退出、低效利用土地早盘活，沉淀优质企业，淘汰劣质企业，推进南通供给侧结构性改革，提高供给水平和质量，最终实现高质量发展走在江苏乃至全国前列。