公共文化机构管理现状、问题及对策研究

韦楠华（桂林电子科技大学图书馆）

自2003年国家开展文化体制改革综合性试点工作以来，我国文化体制改革取得了重要成效和阶段性实践成果。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将文化体制机制创新纳入国家全面深化改革的总体格局，五位一体发展的总体格局决定了国家文化治理体系现代化成为国家治理体系现代化建设的有机组成部分。［1］建立现代文化治理体系是国家社会基础结构从计划体制向市场体制转轨的结构性变迁对文化行业的必然要求。当前，我国文化体制改革的总体发展趋势是以现代公共文化服务体系建设为切入点，改革计划体制的传统文化管制系统，建立基于市场体制的现代文化治理体系。我国公共文化管理体制改革虽然正在不断推进中，但总体而言，公益性文化事业管理框架还未完全建立起来，“重管理、轻服务、重经济、轻社会”“强政府、弱社会”现象仍然普遍存在，文化管理体制改革步伐在一定程度上滞后于文化发展的实际进程，因此，对公共文化机构管理改革历程、面临障碍、存在问题以及对策建议进行深入探讨，有助于进一步推动我国文化管理体制改革的进程。［2］

1 公共文化管理体制改革现状

1.1 文化体制改革发展阶段

我国文化事业管理体制改革主要经历了三个阶段：计划经济时期的政府大包大揽办“文化事业”阶段、改革开放以来基于市场化和产业化理念的文化体制改革阶段（如以文补文、双轨制、文化市场政策等）、2002年以来基于公益性文化事业和经营性文化产业分途发展的文化体制改革阶段。1988年，文化部出台《关于加强文化市场管理工作的通知》，标志着国家正式承认“文化市场”地位；1998年8月，文化部设立文化产业司，2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出“文化产业”这一概念；2002年11月，十六大报告第一次将文化发展分为“文化事业”和“文化产业”；2004年，《国家发改委关于2004年经济体制改革的意见》中首次出现了“公共文化服务体系”这个新概念；2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系；［3］2012年10月，党的十八大报告进一步明确要加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能；［4］2015年，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》进一步明确了公共文化服务建设的目标、途径和方法；［5］2016年12月，国家颁布《中华人民共和国公共文化服务保障法》，以更好推动公共文化服务体系建设。［6］

1.2 文化体制改革目标分析

如前所述，文化体制改革的目标是要由文化管制变为文化治理，建立现代公共文化服务体系。从制度视角来看，我国文化体制改革过程是一个渐进式的制度变迁过程。文化体制的基本框架由三大关系组成——文化主体与政府行政部门之间的关系（表现为文化组织与政党、政府主管部门之间的纵向结构）、文化主体与社会市场系统的关系（表现为文化组织与社会市场经济组织之间的横向结构）、文化主体与组织内成员之间的关系（表现为组织内部的功能结构）。在我国30多年来的文化体制改革历程中，文化体制改革的不同发展阶段表现出了对“三大基本关系”进行不断调整所形成的不同的体制“关系结构”。［7］有学者提出，我国文化体制改革的基本趋势是：文化主体与政府的关系由依赖型向相对独立型发展、文化主体与市场（社会）的关系由松散型向紧密型演进、文化主体与内部人员之间的关系由依附型向契约型转变。［8］

1.3 文化体制改革动因分析

我国文化管制系统向文化治理系统转型过渡主要有三方面原因。① 从计划体制向市场体制转型的结构驱动。我国以行业为基础的文化管制体系来源于革命战争年代的动员体系，定型于中华人民共和国成立初期，是计划体制下的一种文化生产制度安排，其主要特点是管理强调自上而下、集中化和格式化，以行政管理为主实行无差别式管理。随着市场经济的发展，作为一种适应市场经济体制变迁的开放型文化管理体系，文化治理是可突破文化行业系统结构、包容政府与社会多元化力量的公共文化管理系统。② 现代数字信息快速发展引起的技术驱动。就文化领域而言，信息技术快速发展所产生的平台效应模糊了传统文化行业之间的专业界限，打破了支撑文化管制体系制度设计的合理性。更为重要的是，互联网、移动、大数据技术奠定了国家大文化传媒行业的技术基础，动摇了以行业系统作为国家文化管理职能系统的合法性基础，急需建立一种能够破除传统行业藩篱、推动不同行业融合发展的开放性文化体制。③ 满足社会公众基本文化权益的需求驱动。现代公共文化服务体系的建立确立了以保障公众基本文化权益为出发点的政策基准，通过充分吸收社会力量参与，建立分散决策、差异化供给保障系统，能否很好地满足公众的个性化和多样化文化需求，成为评价政府文化政策的重要标准。而传统的格式化管理和标准化供给的集中管理模式虽然能够满足对社会进行文化动员和意识形态管理的要求，却无法满足社会公众文化消费的分散决策要求。［9］

2 公共文化机构管理存在的问题

2.1 政府职能转变相对滞后

我国政府职能转变就是要变全能政府、集权政府、人治政府为服务型政府和法治政府。近年来，政府在推动政府职能转变体制改革过程中取得了较大成绩，但也存在许多问题，如制度顶层设计不清晰、行政审批事项依然过多、职能转变“上热下冷”、受到地方利益和部门利益掣肘等。［10］由于受到我国行政机构改革整体进程的影响，政府文化职能转变相对滞后，政府公共文化职能范围比较模糊，在提供公共文化服务和产品过程中存在文化事权划分模糊、职能不清、体制不畅以及社会力量参与薄弱等问题。① 政府职能错位。政府在提供公共文化服务或产品时，常常会混淆实施主体与责任主体的区别，习惯采用“大包大揽”发展模式，“管办不分”现象普遍存在，过多指令性计划影响了文化单位的正常业务开展。② 政府职能越位。政府文化职责界限模糊导致管理僵化，直接包揽了本应由企业、市场或非营利组织承担的事务，压制了社会力量参与公共文化服务的动力和积极性，不利于提高公共文化服务总体水平。据统计，截至2016年，我国共有民办非企业单位36.1万个，其中文化类单位仅为1.8万个，约占5%。［11］③ 政府职能缺位。政府对于一些外部性强的基本公共文化服务或公共文化产品领域（如基础文化设施建设、基本公共文化资源建设等），政府往往投入过少，未能很好履行其应担负的职责，导致基本公共文化服务或产品供给的数量不足且质量较低。

2.2 文化行政协调机制欠缺

由于政府间文化事权划分模糊以及文化行业部门事权同构等问题，导致政府对文化事务的管理存在条块分割、各自为政、共享不足等协调不畅问题，阻碍了现代公共文化服务体系的建设工作。文化行政协调机制欠缺的主要表现有两点。① 内部协调问题。即各层级地方政府或文化部门上下级之间存在职权多头管理、划分模糊、协调不畅等问题，影响政府文化机构运行机制效率。国家级的文化服务机构由文化和旅游部主管，非国家级文化服务机构的管理权分属不同部门。省级图书馆、博物馆、群艺馆和美术馆隶属于文化和旅游厅管辖；档案馆隶属于各级档案行政机构（局）；文化和旅游厅对博物馆隔级管理。然而不同类型博物馆的上级主管部门又有不同，如军事博物馆隶属于解放军总政治部、历史博物馆隶属于各级文物行政机构（局）、自然科技类博物馆隶属于科技行政机构（部、厅、局）。［12］② 部际协调问题，文化主管部门的职责与其他行政职能部门之间存在交叉，部门之间缺乏有机协调和衔接。如，教育部实施远程教育网工程、中央组织部建设农村党员教育网工程、文化和旅游部建设文化信息资源共享工程、广电总局实施农村广播电视村村通工程，各自为政的建设机制造成资金和人力的巨大浪费。又如，以基层文化共享工程建设为例，乡镇文化共享工程基层点设在乡镇文化站，而乡镇文化站由乡镇政府负责管理，县图书馆对文化站只有业务指导关系，无直接人事权和财务权，其遇到问题，须由县图书馆主管部门（县文广新局）和当地乡镇政府协调沟通，加大了协调难度。

2.3 文化机构管理效率不高

信息技术应用和标准规范体系是决定公共文化机构管理效率的重要因素。目前，我国公共文化机构管理效率较低。① 文化事业管理现代信息技术应用不足。我国公共文化服务本质上并没有整体进入信息化建设和服务阶段，［13］具体表现在：很多机构未能建立起有效的信息化管理体制和运行机制，未能对行业信息化建设进行统一管理和统筹规划；文化行业信息化发展总体水平不高，信息化发展很不均衡；文化机构应用信息技术的广度和深度不足，系统内部各类资源未能有效整合；信息化基础设施建设滞后，未能建立起满足公共文化服务体系所需的支撑技术、信息存储和交换体系；文化信息资源建设覆盖面不全，数据质量不高，信息资源开发利用缺乏政策法规与保障；公共文化服务管理工作规范化、信息化程度较低，信息化资金投入严重不足，相关专业技术人才匮乏等。［14］② 公共文化服务标准规范管理体制有待健全。公共文化服务标准化是指通过针对一定区域内公共文化服务的目标规划、核心内容、服务方式、管理机制、考核评估等环节制定和实施相应的标准，以实现公共文化服务规范化和均等化。标准化战略是国家发展战略的重要内容，公共文化服务标准化有助于推动公共文化服务体系的发展和完善。据统计，目前我国虽然出台了42项公共文化服务标准，但公共文化服务标准体系并未成形，许多标准标龄过长，标准国际化水平不高，尤其缺少对公共文化服务标准化进行统筹规划的统一组织管理机制，导致相关标准制定单位、归口单位和主管部门过多，严重影响管理效益。［15］

2.4 文化管理法律保障不足

近年来，虽然我国政府不断加强文化法治建设，但总体上滞后于文化实际发展，文化领域立法总体偏少。据初步统计，截至2015年，我国文化领域相关的法律法规共计1,042件，占法律法规总量的2.7%。［16］政府主要还是依靠行政管理手段管理文化事务，具体表现在“泛意识形态主导化”的行政理念、“靠典型事件决策”的行政方式、“以试点引路”的改革方法等方面。文化法治不足具体表现为：① 文化立法盲点多。在广义的“文化”范围内，属于国家法律的有《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《中华人民共和国著作权法》等；国务院颁部的行政规章有30多件，除《公共文化体育设施条例》（2003）、《博物馆条例》（2015）外，主要与出版、演出、广播、电视、互联网、著作权等有关，与公共文化相关度不高。博物馆、文化馆、美术馆、社区文化和农村文化服务等领域缺乏法律规范，而《乡镇综合文化站管理办法》仅是部门规章。［17］此外，涉及到公共文化服务财政、规划、人事等重要领域的相关法的建设比较薄弱。② 相关文化的法律位阶低。从现行公共文化服务立法来看，中央政府或地方政府出台的大多是行政规章或规范性文件，有些还处于“试行”状态，法律效力层次偏低；一些管理规范还停留在政策文件管理层面上，未能上升为法律法规形式。同时，由于条块分割管理体制，各文化行政主管部门仅从本部门利益出发来制定规章，导致各规章之间协调衔接不够，甚至有些还出现互相抵触的情形。③ 立法滞后于现实。目前，我国在各级政府职能划分和公共服务供给职责等方面缺乏清晰的法律界定，导致政府与社会、政府与市场、上下级政府之间关系难以理顺，影响了公共文化服务供给的质量和效率。［17］此外，我国颁发的文化政策缺乏适用期限，很多过时政策对文化生产力造成了很大束缚。如目前政府虽鼓励社会力量成长发展，但在具体操作上却实行双重注册登记制度，迫使很多社会组织只能挂靠在国家机关或事业单位名下。

2.5 文化服务绩效水平较低

目前，我国政府大范围开展绩效评估实践活动，如目标责任制考核、公民评议政府、行政效能评估、第三方评价等，但客观上说，公共文化服务管理绩效水平总体偏低。① 缺乏评估指导政策和法规。虽然早在《国家“十一五时期”文化发展规划纲要》中就提出要建立公共文化事业投入的绩效考评机制，但绩效评估相关政策分散在各个文化发展政策或意见当中，并未颁布统一的公共文化绩效评估法规或政策，公共文化领域绩效评估整体推进效果不明显。② 评估实施主体单一。很多地区仍以政府为评估主体，即“自上而下”的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估，即“自下而上”的评估，因此无法获得客观公正、真实可靠的评估结果。此外，即便有部分地区尝试引入了第三方外部评估，但第三方评估制度还非常不健全，评估中立性和客观性不足。③ 评估运行规范缺失。公共文化服务评估过程规范性不足，考核评估程序随意性较大，评估过程缺乏媒体监督和公众广泛参与，并且评估统计数据公开性、丰富性和可获得性均存在很大不足。评估指标体系也不健全，未能建立全国统一的公共文化评估指标体系，有些评估指标多偏重于对资源总量、设备设施、场地面积等“硬指标”的等级评价，忽视服务质量和服务效果等“软指标”的等级评价，缺乏公众满意度和社会参与度的评估指标。④ 评估结果反馈不足。公共文化服务绩效考核评价有效反馈与应用机制还很不健全，缺乏对绩效考核结果的综合全面应用，现阶段评估结果更多应用在本绩效年度的绩效评比、政绩考核与下一年度绩效的预算拨付、绩效奖惩方面，在通过运用绩效评估结果反馈自检公共文化建设中存在的问题、探查存在风险、预测未来发展趋势、促进公共文化服务效能的自我改进等方面存在很大不足。

3 公共文化管理体制的优化对策

3.1 构建公共文化管理共同治理机制

3.1.1 积极推动政府职能转变

20世纪80年代以来，我国进行了八次行政管理体制改革，其核心是要实现政府职能转变，改革总体趋势是实现政企分开、政事分开和政社分开。政府职能转变具体表现为3大趋势：① 政府职能的社会化，即由政府大包大揽变为政府与社会力量共同参与；② 政府职能的市场化，即将市场竞争机制引入公营部门；③ 政府职能的服务化，即在公民本位和社会本位理念指导下提供公共服务。在国家行政管理体制改革大背景下，我国公共文化行政也发生了深刻变革，即从文化领域独立化（文化与意识形态初步分离）到文化产业化（经营性文化与公益性文化分离），再到公共文化服务化（公民基本文化权利与文化福利独立）。［18］就政府文化职能转变而言，我国政府文化职能定位经历了从办文化到管文化再到兴文化的发展阶段，政府公共文化职责发生了重大转变，从微观领域变为宏观领域，具体表现为：规划文化发展战略、出台文化发展规划、制定文化发展政策、构建文化发展平台、保证文化经费投入、扶持其他文化服务主体、评估文化服务绩效、维护国家文化安全等。［19］

3.1.2 建立机构法人治理结构

公共文化机构法人治理是政府、社会公众与公共文化机构为实现公共服务目标而进行的共同治理，通过搭建决策层、执行层、监督层形成分权制衡的权力分配机制。建立公共文化机构法人治理制度，促使文化事业单位与文化行政法人从行政上彻底脱钩，是文化事业单位改革的基本路径。国家对此出台了一些支持政策：2008年，党的十七届二中全会通过《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》，要求主要从事公益服务的事业单位完善法人治理结构；2017年9月，中宣部、文化部等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，部署推动在公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆等建立以理事会为主要形式的法人治理结构。目前，公共文化机构建立法人治理结构仍处于探索起步阶段，虽然积累了不少宝贵经验，但仍存在许多问题，如相关主体权责界定不清晰、法人治理运行机制不健全、绩效考核标准尚不明确、社会人士担任理事的动力不足、法人治理缺乏立法保障等。［20-21］未来我们应该通过加强决策层理事会制度建设、确保管理层依法独立运行、强化机构依据章程进行管理，推动社会监督制度化等多种核心制度建设，建立完善法人治理结构的运行机制，广泛吸纳社会力量参与公共文化建设，最终提升公共文化服务效能。［22］

3.1.3 鼓励社会力量参与服务

在世界各国的“小政府、大社会”式政府职能转变的改革浪潮下，在“第三部门”理论、新公共管理理论和治理理论等理论发展的推动下，西方许多国家很早就开始了社会力量参与公共文化服务的研究与实践，具体可分为三种模式：① 政府主导模式，该模式以法国、日本为代表，突出政府在公共文化服务中的主导作用，中央政府主抓、地方政府配合；② 市场参与模式，以美国和德国为代表，政府通过制定税收等政策法规营造良好文化生态来鼓励社会力量参与公共文化服务；③ 一臂之距模式，以英国、澳大利亚为代表，设置一级非政府的、相对自主、专业的公共机构（文化艺术基金管理组织）作为中介，管理文化事务、分配文化资源、提供文化服务，使政府与民间保持“一臂之距”。［23］目前，我国政府职能转变不到位、社会力量不发达，公民参与意识和能力有待提升。针对这些问题，建立健全公共文化服务社会化参与机制的主要措施有：深化文化管理和公共文化服务体制改革，鼓励社会资本投入公共文化领域，健全政府向社会力量购买公共文化服务机制；加强相关政策法规建设，从立法层面明确各主体参与的主体地位，合理界定行为范围，明确权利责任边界；大力培育发展各种文化类社会力量，如设立专项扶持资金、扶持志愿者队伍等；探索建立社会力量多种参与机制，如直接投资、捐助设施、兴办实体、资助项目、提供产品等；健全“政府管理、社会主导”的各种社会力量参与公共文化服务体系建设的绩效评估体系。［23］

3.2 创新公共文化行政运行协调机制

3.2.1 实行大文化部管理

我国传统的文化行业管理体制，是一种基于“专业分工—行业分类”理念而设计的相对封闭的管理体制，这种科层化的行政管理架构易造成多头管理、部门分割和行政的低效率。第三次技术革命推动人类进入了信息时代，新兴网络文化行业强势崛起，传统的文化行业边界日益模糊，基于“同权分割”设计理念的小文化行业体制导致了文化行政部门在新兴文化管理领域的不良博弈，实施大文化管理体制改革是必然趋势。虽然自1980年以来，我国不断推进文化体制改革，但主要采取的是中央政府主导的自下而上的改革模式，即基层文化单位以内部劳动人事制度和分配制度改革为突破口优化了内部管理。但在宏观层面对涉及到文化领域党委与政府、政府与市场、部门与文化机构这三大关系并未有实质性的改革突破。2013年，国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局合并成国家新闻出版广电总局，2018年，文化部和国家旅游局合并为“文化和旅游部”，但改革还不算彻底，今后有必要将新闻、出版、广电甚至体育都融合起来，按照“异权分割”的设计原则重构政府文化管理结构，最终形成统一的大文化管理体制。［24］此举既满足精简有效、职能统一的改革原则，也与世界上许多国家管理体制（如英国的文化、媒体和体育部，韩国的文化体育观光部，加拿大的通讯、信息技术与艺术部）接轨。

3.2.2 优化部门协调机制

有学者从“功能主义”视角，提出文化体制改革重心在于从功能上建立起国家文化治理领域的跨部门协调机制，［25］部门协调机制包括部内协调和部际协调两种类型。主要发达国家基本都建立了推动图书馆、博物馆、档案馆等机构进行合作交流的管理组织，如美国于1996年成立博物馆与图书馆管理署，英国于2000年设立博物馆、图书馆与档案馆理事会、加拿大于2004年合并图书馆与档案馆。2006年，国务院同意设立全国文化信息资源共享工程部际联席会议制度。2014年，国家出台《公共文化服务体系建设协调机制工作方案》，明确要求由文化部、中宣部等21个部门联合成立公共文化服务体系建设协调组，这意味着国家层面的公共文化服务协调机制正式建立。2016年，国家出台《中华人民共和国公共文化服务保障法》，更是明确规定由国务院建立公共文化服务综合协调机制，指导、协调和推动全国公共文化服务工作。当然，上述综合协调机制是否能够真正发挥实效，取决于宏观文化管理体制改革的突破程度。［26］此外，一些地方政府在创新公共文化行政运行协调机制方面也进行了有益探索，值得总结。如浙江各地普遍建立联席会议制度，形成工作区域、形式、层次相互交错、互为补充的“集约式”长效工作运行模式；［27］辽宁省于2010年2月成立了隶属于省文化厅的独立建制机构——辽宁省文化资源建设服务中心，专门负责全省文化信息资源和公共信息资源的征集、整合、编辑和管理工作。［28］

3.3 探索公共文化机构高效运行机制

3.3.1 建立机构信息化管理体制

《2006-2020年国家信息化发展战略》明确提出，要加强公共文化信息基础设施建设，改善公共文化信息服务，从而确立公共文化信息化建设的国家战略地位。［29］建立机构信息化管理体制、实现公共文化服务信息化，意味着公共文化机构应借助信息科学技术改造传统服务方式，将技术工具应用于公共文化服务全过程，以推动公共文化服务组织结构优化和工作流程重组，实现文化管理方式从粗放型向集约型转变，从而最终提高公共文化服务效能。《文化部信息化发展纲要》明确提出2020年信息化发展目标：① 基本建立科学规范的文化部信息化管理与运行体系，行业信息化建设进入国内先进行列；② 可持续利用和动态更新的文化信息资源库初步建成，信息资源的整理与开发达到较高水平；③ 以国家文化数据中心为核心的国家、省、市、县四级网络交换、资源共享和业务协同体系基本建立；④ 完成政务、资讯和服务的多平台建设，实现文化行业管理和服务方式的转变，文化信息服务水平大幅提升。该纲要还指出，文化部信息化发展的业务重点是文化电子政务建设、文化资源数字化和文化信息社会化发展。［30］此外，一些地方也进行了探索，如成都郫县开发了“公共文化智能服务管理系统”，初步建立了县-镇-村三级数字联动管理、服务、监督和考核体系。［31］

3.3.2 健全文化服务标准规范体系

健全公共文化服务标准规范体系，推进基本公共文化服务标准化、均等化是构建现代公共文化服务体系的核心内容之一，也是我国文化战略发展的顶层设计。《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》明确提出要提升文化行业标准化水平，具体内容包括：健全标准化工作机制，加快行业标准、国家标准的制定修订，积极参与国际标准制定；增强文化行业标准化意识，提升标准化应用水平，形成较为完善的标准规范体系。［32］该规划进一步指出，要在数字图书馆建设与服务、社会艺术水平考级管理等领域制定不少于40项的标准，使文化行业标准总数超过110项。有学者指出，公共文化服务标准体系总体框架应包括服务通用基础标准体系、服务保障标准体系和服务提供标准体系三大子系统。［33］一些地方在服务标准统一规范化建设方面进行了有益探索，如四川省文化厅出台了《四川省公共图书馆电子阅览室检查验收标准》和《四川省共享工程基层服务站检查验收标准（细则）》等一系列规范性文件和标准；［34］天津市和平区实行“六统一包”的信息化建设管理机制。［35］

3.4 加强公共文化服务法律制度建设

3.4.1 完善公共文化服务专门法体系

公共文化服务立法模式可分为统一立法（按既定法律体系，有计划制定法律）和分散立法（在条件成熟的领域优先制定法律）两种方案，无论是采用哪种立法方案，最终形成的体系化的公共文化服务法律体系，主要包括以下内容。① 宪法。《中华人民共和国宪法》第22条和第47条为我国公共文化服务法律制度的建立和完善提供了根本依据。② 专门法。目前，国家已经制定了《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》《中华人民共和国公共图书馆法》等，还需加快博物馆、文化馆、公共文化基金、公共文化设施等专门性法律的制定。③ 行政法规。如国务院依据需要制定的历史街区保护、考古发掘等方面行政法规。④ 部门规章。财政部、文化和旅游部、人社部等部门制定有关公共文化服务的资金保障、机构设置、人才队伍建设、技术保障、税收减免等部门规章。特别是在公共文化服务领域的基本法《中华人民共和国公共文化服务保障法》出台后，政府应该以基本法为基础和依据，针对重要问题进一步补充和细化，制定配套的法规，与基本法形成紧密的协调配合关系。

3.4.2 健全公共文化服务相关法内容

公共文化服务体系建设涉及全社会多个领域，因此公共文化服务法规政策体系既要包括专门性的法律法规，也要包括与公共文化服务相关的城市规划、人事编制、财政预算、土地管理等领域的法律法规。国外公共文化服务立法实践是将专门法与相关法结合并以相关法为主，值得借鉴。如，美国《联邦国内税收法》有关于公共文化的减免税规定，《政府绩效与结果法案》有关于公共文化服务绩效评估的规定，《电子政府法案》有关于网络文化的规定，《联邦采购条例》有关于政府购买公共文化服务的规定等；又如德国的《基金会税收法案》《非营利性与捐赠法》《艺术家社会保险法案》等都有关于公共文化服务保障的专门条款。目前，我国公共文化服务专门法体系初步形成，但相关法比较薄弱，并且相关条款规定强制性和可操作性不高，有必要进一步健全公共文化服务相关法内容，如，《中华人民共和国慈善法》有关于文化类社会组织培育和发展的内容，《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》等有关于公共文化政府购买服务的内容，《中华人民共和国公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国企业所得税法》等有关于公共文化服务税收优惠政策的内容等。

3.4.3 支持公共文化服务地方性立法

与一般性公共事务有所不同，公共文化具有明显的生动性与地域性特点，因此国外普遍实行中央立法与地方立法相结合并突出地方立法特色的立法模式。如美国、英国、加拿大等国家联邦政府对公共文化服务立法提供宏观指导，详细规定由地方立法完成，这既符合公共文化地域性特点，也符合联邦政府与州政府财政分权的实际情况。［36］我国幅员辽阔，各区域文化特色鲜明，国家支持地方政府积极开展公共文化服务地方性立法是可取之道。目前，我国地方公共文化服务立法工作相对滞后，但一些地方也相继出台了相关的地方性法规、地方政府规章或地方规范性文件，为其他地方政府开展相关立法工作提供了经验借鉴。如《广东省公共服务文化促进条例》（2011）、《江苏省农村公共文化服务管理办法》（2012）、《上海市社区公共文化服务规定》（2012）、《深圳市基层公共文化服务规定》（2013）、《江苏省公共文化促进条例》（2015）、《威海市公共文化服务办法》（2016）、《苏州市公共文化服务办法》（2016）等。同时，《湖南省公共文化服务保障条例》《重庆市公共文化服务条例》的立法工作正在进行中，北京、山东、陕西、广西、浙江等地也相继启动相关立法工作。中央政府应及时掌握各地相关立法动向，并给予相应的指导与支持。

3.5 建构公共文化服务绩效评价机制

3.5.1 完善政府绩效考核体系

近年来，随着我国公共文化服务体系建设不断深入推进，全国许多地方都将公共文化服务纳入政府绩效考核指标，［37］形成了许多公共文化服务绩效评估模式，如浙江的“绩效挂钩奖励机制”、广西来宾的“文化工作目标责任管理制”［38］、湖南衡阳的“‘公共文化服务进社区’问责制”［39］、广东东莞的“基层公共文化绩效考核”等。然而总体上看，政府公共文化服务绩效考核机制还存在许多问题，可以从以下几个方面加以完善。① 加强评估法规建设。加强顶层设计，将绩效评估纳入国家宏观法律法规体系，从法律层面解决评估权问题，将评估结果落实为法律责任，规范评估组织实施者和参与者的行为，构建一个完善的公共文化服务绩效评估法律法规体系。② 构建多元评估主体。实行绩效评估多元化，引入第三方参与公共数字文化服务评估，充分利用大众媒体、公共知识界和专家的资源，发挥社会公众和舆论的监督力量，最终形成政府、社会、公共文化服务机构、服务受众共同参与的科学高效的绩效评估体系。③ 完善评估运行机制。成立专门的绩效管理行政机构，规范绩效评价过程，统一规定绩效评价具体操作办法，明确各级评估的主体和责任，研究制定群众满意度指标，构建科学合理的公共文化服务绩效评价指标体系，建设统一规范的公共文化服务数据管理平台，为公共文化政策制定和调整提供决策参考。④ 优化评估反馈机制。一方面，可以通过多样化的方式，向社会公众公布评估结果；另一方面，建立对评估结果的奖惩制度，将评估结果和奖惩制度挂钩，通过构建评估结果动态反馈系统，增强对公众需求的敏感性和回应性，形成以评估促服务的常态化机制。

3.5.2 构建公众外部评估制度

公共文化服务产品具有很强的公共性，这就决定了在政府公共文化服务绩效评估中引入公众外部评估或第三方评估的必要性。目前，绩效评估主体的多元化和以社会公众满意度为绩效考量标尺，已经成为许多国家政府绩效评估的发展趋势。针对公共文化服务绩效考核评估，法国采取混合评估模式，即引入社会主体和第三方评估方式；英国第三方机构“Behavioural Insights Team”则担负着公共服务绩效评估职责；美国实施公共文化服务绩效评估的主体呈现多元化特点，如《美国博物馆绩效评估》报告由第三方RMC研究公司负责具体实施。我国一些地方也进行了积极探索，如长春实施“公民社会评价制度”；［40］成都搭建第三方评估平台，建立公共文化服务目标管理和监督体系；［41］《上海市社区公共文化服务规定》第22条明确提出，委托社会专业机构对社区文化活动中心进行评估。［42］考虑到我国第三方评估工作才刚刚开始起步，制度体系还未完全建立的实际情况，政府有必要全面深化改革，完善第三方评估机制：明确第三方评估法律地位，树立第三方评估机构的权力和评估结果的权威性；完善政府信息公开和配合制度，以法律形式强制政府公开有关信息，破除评估信息不对称障碍；建立第三方评估机构与行业管理制度，加强第三方评估机构资质管理，建立第三方评估委托制度等。