关于责令改正违法行为决定书适用的法律思考

文 张懿丹

近日，某环境监察干部咨询：《中华人民共和国行政处罚法》规定行政处罚的同时应责令相对人改正违法行为，请问环境执法中送达的责令改正决定书，是否应告知当事人救济方式？如果要告知，行政相对人在行使救济期间能否进行行政处罚？如果责令改正决定被复议机关或者法院撤销，是否影响已进行的行处罚程序？笔者在查询了《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》《环境行政处罚办法》等法律、部门规章后，分析如下。

环境行政机关作出《责令改正违法行为决定书》需要告知当事人相应救济方式

根据《环境行政处罚办法》第十二条“ （责令改正形式）根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式”的规定，学界及实务界通常认为责令改正违法行为属于行政命令而非行政处罚，但由于行政命令属于环境行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务有实质性影响的具体行政行为，因而该行政行为应当具有可救济性。

根据《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，环境行政机关作出责令改正违法行为决定书，应该告知当事人自收到决定书之日起六十日内有权向行政复议部门申请行政复议，也可自收到决定书之日起六个月内向有管辖权的机关提起行政诉讼。

责令改正违法行为和行政处罚的关系

《行政裁定书》【（2018）最高法行申4718号】对责令改正违法行为和行政处罚有如下解释：“行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。”两者的关系如下：

责令改正违法行为是行政处罚的前置程序的情形

例如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十条“违反本法规定，拒绝县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门现场检查的，由执行现场检查的部门责令限期改正；拒不改正或者在检查时弄虚作假的，处二千元以上二万元以下的罚款”的规定，此时责令改正违法行为是行政处罚的前置程序，责令改正但拒不改正的，就启动行政处罚程序。

责令改正违法行为和行政处罚并行适用的情形

根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”和《环境行政处罚办法》第十一条“（责令改正与连续违法认定）环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”的规定，并未将责令改正或者限期改正违法行为设定为行政处罚的前置性条件，而是规定了行政处罚和责令改正或者限期改正违法行为并行的情形。例如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十六条“违反本法规定，危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。”

那么在此种并行适用的情形下，环境行政机关应分别作出《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚决定书》。

单独适用责令改正违法行为的情形

对于在法律法规中，有禁止性规定但无具体罚则的违法行为，就只能责令改正违法行为而无法实施行政处罚，此种情形下就只能单独适用责令改正违法行为。

环境行政机关作出责令改正违法行为决定书后，在相对人权利救济期间可依法作出行政处罚决定书

行政机关的行政行为一经作出即生效，在行政行为没有被法院或行政复议机关撤销或认定无效前，行政行为就既定有效，因而环境行政机关作出责令改正违法行为决定书后，在救济期间可依法作出行政处罚决定书。

责令改正违法行为决定依法被撤销对行政处罚决定行为效力的影响

根据上述分析，环境行政机关责令改正违法的行政行为具有可救济性，责令改正违法行为决定书及行政处罚决定书一经作出均既定有效。如果责令改正违法行为决定书经复议或者司法审查被撤销，虽然作出责令改正违法行为决定书是环境行政机关行政处罚的必经程序，但责令改正违法行为决定书被依法撤销不同于环境行政机关遗漏作出责令改正违法行为决定书的程序，不属于环境行政机关执法程序瑕疵。

但需提醒环境行政机关注意的是，由于责令改正违法行为决定书和行政处罚决定书的作出是基于当事人同样的违法事实，适用的证据往往也是同样的调查询问笔录、现场检查（勘查）笔录、现场照片、监测报告等证据。在责令改正违法行为决定书由于存在事实认定、执法程序、适用法律等问题被依法撤销后，行政处罚决定书往往也面临同样的问题。因而对于责令改正违法行为决定书被认定存在违法事实不清、执法程序不当或适用法律错误的，环境行政机关应当根据《行政处罚法》第五十四条“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正”的规定对行政处罚决定主动予以更正。

综上，环境行政机关作出责令改正违法行为决定书，需要告知当事人相应救济方式；在救济期间，不影响环境行政机关依法作出行政处罚决定；在责令改正违法行为决定书被依法撤销后，不影响作出的行政处罚决定书的效力，但行政处罚决定书存在被司法或复议机关撤销或行政机关主动撤销的法律风险。