巡回检察背景下优化减刑假释办案程序的思考*

● 湖北省荆州市江北地区人民检察院课题组/文

一、探索改革的背景

2018 年初，在最高人民检察院的指导下，全国12个省市区检察机关对监狱开展了巡回检察试点。巡回检察试点以前，一般由派驻监狱检察机关办理刑罚变更执行监督案件，由于“减假暂”案件本身基数大、提请批次多、审查期限短的特性，牵扯了办案人员大量的时间和精力，以致弱化了日常检察的力度。湖北省荆州市江北地区人民检察院作为全国首批巡回检察试点院之一，在新的“驻+巡”的模式下，结合监狱巡回检察改革，分两个步骤对于优化刑罚变更执行监督案件办理模式进行了深入思考和实践探索。第一步，探索将办理“减假暂”案件职能从驻监检察室分离出来，成立刑罚变更执行监督部门，用专业化办案团队负责办理“减假暂”案件，有效破解了监管改造监督与办理刑罚变更执行监督案件“两手都要抓，两手都抓不好”的难题，巡回检察工作解除了后顾之忧，能够集中时间和精力开展日常检察、交叉检察和巡回检察。第二步，探索将减刑、假释案件从三段式改革为二段式审查模式，精简提请中审查阶段，优化办案流程。为此，江北地区人民检察院赴辽宁省大连市城郊地区人民检察院、山东省淄博市城郊地区人民检察院考察学习，同时以书面和电话方式咨询了山东、上海、四川等10 余个执检派出人民检察院，了解“减假”案件的办理模式，深刻认识到目前三段式审查存在的问题，更加坚定了改革减刑假释办案程序的决心。

二、存在的问题及分析

在全国检察机关统一业务应用系统执检子系统中，办理减刑、假释监督案件采取三段式审查，即分别对减刑、假释提请中、提请审查（开庭）和法院裁定三个阶段进行办案式监督。线下与之对应的是，自监狱拟呈报减刑、假释尚未形成正式意见时，检察机关即开展办案式审查监督，且在实践操作中，提请中审查阶段成为刑罚变更执行监督的重头戏。随着巡回检察的逐步推进，该办案模式日渐暴露出诸多问题。

（一）提请中办案式审查缺乏明确的法律依据

目前，法律并无明文规定对减刑、假释第一阶段提请中审查如何开展检察监督。《刑事诉讼法》第273条、第274 条对于减刑、假释案件开展检察监督做了明确规定。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第649 条、《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第10 条对《刑事诉讼法》的规定进行了细化。解读法律规定，在减刑、假释案件办理中，人民检察院开展逐案审查监督介入的时间节点为收到建议书副本之后，检察监督的重点是法院审理和裁定环节，检察意见的对象主要是人民法院，送达执行机关的是副本。检察机关可以向执行机关提出书面纠正意见，不是必须提出，提出的也不是检察意见。而事实上，在目前适用的三段式审查中，将每个减刑、假释案件的提请中活动进行办案式审查监督，90%的纠正意见在提请中审查阶段提出，90%以上的检察意见是发往执行机关，提请中办案式审查模式与法律规定不相符。

（二）提请中办案式审查弱化检察机关的法律监督地位

提请中审查依据的是司法部《监狱提请减刑、假释工作程序规定》第12 条的规定，在监狱长办公会前征求人民检察院意见，将减刑评审委员会和检察机关的意见一并报请监狱长办公会议审议决定。该规定本意虽为监狱决定是否采纳检察机关监督意见，但实际上却将检察意见视同监狱内设机构意见予以审议，相当于将监狱提请权设置高于检察监督权，弱化检察机关的法律监督地位，与《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定相悖。事实上，检察机关依据宪法和法律对提请减刑活动进行法律监督，从法理和宪法定位上说，法律监督权应当高于减刑建议提请权。从法规的效力上看，司法部的规定是针对监狱规范报请程序，不属于指导性法律法规，监狱在此阶段征求检察机关意见并不表示检察机关必须在该阶段发表检察意见，该规定对检察机关如何开展监督并无程序规范上的约束力。

（三）巡回检察改革使提请中办案式审查失去现实意义

三段式审查产生的背景是，在刑事执行检察机关派驻监狱检察时代，依靠驻监狱检察室的日常监督优势，可以及早发现和监督纠正提请环节的各类问题。在当时的历史条件下，对于检察机关发挥强化法律监督、维护公平正义起到了一定的作用。2018 年初，全国12 个省市区检察机关对监狱开展了巡回检察试点，2019 年7 月1 日后全国检察机关全面推行对监狱巡回检察。随着巡回检察模式的推进，制度设计上不再以日常监督为主，监督信息渠道变窄，审查依据仅依赖于执行机关提供的减刑材料，提请中和提请开庭阶段审查内容相同程序重复，致使提请中阶段办案式审查失去了现实意义。

（四）提请中办案审查不符合司法办案逻辑

在司法实践中，办案程序的启动应当是以上一程序的终局性决定或者裁定为启动依据，比如刑事案件审查起诉应当在侦查终结收到起诉意见书后启动，法院立案审判也是基于检察机关提起公诉移送起诉书。而减刑提请中审查这一阶段仍处于监狱内部审查环节，减刑、假释评审委员会提出的是拟报请减刑建议，审查监督的对象是尚未形成正式意见的草稿，并非终局性决定，从司法办案程序上讲不符合逻辑。且提请中审查与执行机关内部审核同步进行，审查标准和掌握重点基本一致，“二监管”式审查浪费了司法资源。在以报表数据为绩考主要依据的机制下，为提升纠正率，检察机关内部存在将执行机关已经自行发现自行纠正的案件填录报表的现象，有凑数之嫌，严重损害了检察监督的公信力。执行机关收到检察意见之后难以心悦诚服，监督质效大打折扣，不符合帮助监狱发现问题、推动监狱解决问题的双赢多赢共赢检察监督新理念。

（五）三段式办案审查形式主义大于监督实效

按照执检子系统的设计，每个减刑、假释案件须分三个阶段创建三个案件，且每阶段均需填录案卡、做风险评估和法律文书。由于减刑案件数量大，周期短，批次多，各院都面临人少案多的困境，大量时间和精力被耗费在执检子系统填录上。尤其是第一阶段与第二阶段相隔时间短，在刚刚经历了第一阶段的超负荷工作之后，很难进行第二阶段的高质量审查。大多是流程式地创建案件、制作重复的文书，而线上重复工作耗费大量人力物力，挤占了案件实体审查的时间，用于个案外调、精细化监督的精力被大大削减，造成执检案件仅有数量虚高，办案效果不好，法律文书雷同，精品案例缺乏的现实状况，背离了司法体制改革的初衷，不利于提升司法办案质效。

三、优化减刑假释办案模式的改革探索

（一）各地减刑、假释审查监督办案模式对比

随着新时代检察工作理念的更新，优化减刑、假释办案程序已渐成共识。湖北省人民检察院、辽宁省人民检察院、山东省人民检察院关于巡回检察改革的调研报告中均提出在巡回检察模式下，不便再逐案开展提请中的同步监督审查，当前办理减刑、假释办案模式亟待调整。针对假释案件审查模式中存在的问题，荆州市江北地区检察院成立考察小组，经过实地考察、书面和电话沟通等方式，咨询了全国10 余个执检派出院，发现主要有以下四种办案模式：

第一种是线上线下同步审查二、三阶段。即是严格依照法律法规，对减刑、假释提请中审查环节不予处理，不参加监狱的评审委员会或者参加但不发表意见，不在执检子系统中创建提请中审查案件，从监狱移送建议书副本后开始审查，大连市城郊地区检察院即是采取该种模式，运转流畅并得到高检院和辽宁省院认可。

第二种是线上线下同步审查一、三两个阶段。即在监狱评审委员会后、监狱长办公会前进行审查，在执检子系统中创建和填录第一阶段信息，第二阶段只对法院开庭案件创建案卡、制作文书，进行线下审查，不开庭的不再创建案件和制作文书。上海沪东地区检察院采取该种模式审查，能够顺利抓取纠正数据。

第三种是线上线下不同步二段式审查。即线下审查第一、三阶段，二阶段除了出庭案件外不再审查。但执检子系统中创建第二、三阶段的案卡，将线下第一阶段纠正案件在第二阶段上录入，纠正数据抓取正常，但线上线下办案程序不一致。

第四种是线下二段式审查而线上三段式审查。即线下审查一、三阶段或者二、三阶段，但在执检子系统中完整填录三个阶段的信息，并制作文书，可以保证案件数量的抓取和报表数据与最高人民检察院要求一致。

（二）二段式审查模式是大势所趋

对比各地减刑、假释审查监督办案模式，去掉提请中审查阶段，开展二段式审查更加符合当前工作实际。一是二段式审查法律依据充分。二段式审查严格依照《刑事诉讼法》《人民检察院办理减刑、假释案件规定》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定进行审查监督。二是二段式审查符合检察机关的法律监督定位。二段式审查意味着以后主要向法院提出纠正意见，不用为凑纠正数和监狱协商，避免与监狱的内部审查程序交叉，不作监狱办案的“依靠”，更有利于检察监督权回归本位。三是二段式审查可提升办案质效。去掉提请中审查阶段，几乎减少执检子系统线上一半的工作量，利于办案人员集中精力对疑难复杂个案开展内查外调，紧抓重点罪犯和关键环节，将检察监督做成刚性。四是有利于保持与同类别案件审查程序的一致性。同为刑罚变更执行监督案件，暂予监外执行为二段式审查，将减刑、假释案件优化为二段式审查后，刑罚变更执行监督类别的案件在线上线下流程上可做到完全一致。

（三）江北地区检察院的改革探索

2019 年4 月30 日，湖北省人民检察院第五检察部书面函复了荆州市江北地区人民检察院《关于优化减刑、假释办案程序的考察调研报告》，同意荆州市江北地区人民检察院进行减刑、假释办案二段式审查改革试点。5 月初，荆州市江北地区人民检察院即联系荆州市中级人民法院、湖北省荆州监狱、湖北省江北监狱，召开“办理减刑、假释案件法检监联席会”，并形成会议纪要，将二段式审查落实到具体操作中。线下从收到监狱提请减刑、假释建议书副本时正式启动案件审查，将提请中办案式审查改为提前介入监督，不再逐案发表意见。线上直接创建减刑、假释提请审查（开庭）案件和法院裁定案件，制作法律文书。通过两个季度的办案实践，江北地区检察院共监督审查974 件减刑、假释案件，发出检察建议8 份，向法院提出检察意见34 份，与罪犯谈话90 余次，调取证据117 份。二段式审查优化了办案方式，提升了检察监督的精度和准度，尤其是针对类案发出的8 份检察建议书在辖区监狱进行公开宣告，取得了良好效果，凸显了检察监督的刚性。

四、优化办案程序的实践思考

（一）准确理解二段式审查监督模式

提请中审查是对监狱提请减刑活动进行监督的重要环节，是落实刑事执行检察同步监督的必然要求。在此阶段，检察机关通过提前介入监督及时发现问题并予以纠正，可以有效缩短办案时间，提高司法效率，充分保障罪犯合法权益。如果放弃此阶段就无法全面掌握减刑、假释提请活动动态，丧失对减刑、假释案件开展监督的先机和基础。由三段式改二段式的监督方式，并不是放弃对监狱呈报环节的监督，而是更加优化检察机关在此阶段的监督方式，摒弃过去三阶段审查的繁冗程序，让检察官能够集中更多精力开展重点监督和精准监督。在监狱呈报环节，虽然不再逐案创建案卡，制作审查文书，但如果发现问题，仍可以根据实际审查情况，灵活采取口头纠正，纠正违法或检察建议的方式进行监督，既反映监督过程，又增强监督效果。所以三段式改二段式审查并不是形式上的简化，而是实质性的优化。

（二）重点强化审查监督方式

要适应新形势下刑事执行检察“派驻改巡回”监督方式的转变，在刑罚变更执行监督与驻监检察日常监督内部分离的基础上，强化办案式审查监督方式，让减刑案件审查监督回归司法办案属性，以办案的方式开展证据收集、事实认定和法律适用等工作。一是要重点审查“三类罪犯”等11 类重点案件，特别是涉及到分级备案审查的案件，坚持做到与罪犯本人、管教民警、两名互监组同改犯的“三见面”，详细掌握其悔罪态度，增强司法办案亲历性。二是要打牢日常监督工作基础。积极参加监狱“四会”，详细收集罪犯日常改造获得表扬奖励及违纪违规情况。对重点罪犯进行分类建档，动态掌握罪犯信息；结合专项活动，借鉴巡回检察的成效，保持内部信息畅通。三是严格审查罪犯现实表现。结合计分考核奖扣分情况，重点考察罪犯在服刑期间是否有严重违纪或屡次违反监规等不具备悔改表现的情形。

（三）正确看待案件数量减少的问题

减刑、假释案件三段式改二段式审查，必然会造成办案数据的整体下降，这是因为挤出了三段式审查办案的“水分”。要坚持一切从检察工作实际出发，做到知行合一，深入贯彻最高人民检察院张军检察长提出的降低“案-件”比的要求，以“真找问题、找真问题、推动真解决问题”的“三真”工作理念指导办案实践。办理减刑、假释监督案件，不应追求办案数据虚高，而要重点在监督质量和效果上下功夫，以精品案例、优秀文书以及“讲好执检故事”为主。三段式审查改二段式审查只是一个开端，最终要致力于进一步优化和完善整个执检子系统的架构，力争早日实现减刑、假释案件一段式办理。

（四）有效建立监督共赢局面

要进一步明晰提请权、裁定权和监督权的职责界限，对减刑、假释案件进行检察监督要回归检察机关监督者本位，既不做对监狱提请再次审核把关的“二监管”，也不做对减刑幅度指手画脚的“裁判员”。检察监督方式的转变，需要就保证阅卷时间、规定合理审查期限、异议案件开庭审理、检察意见发出与采纳等问题，同时与监狱、法院共同协商，达成共识。对监狱来说，将不再有“办案助手”，倒逼监狱强化办案，独立完成减刑、假释案件提请呈报工作。对法院来说，纠正文书比以往增多，开庭案件数和相应工作量也会增加，这会有一段磨合和适应期，也是改革必经的阶段，要在构建法律职业共同体，实现执法、司法，监督与被监督分工配合制约的双赢多赢共赢的理念下，最大限度争取审判机关和执行机关的支持。