捕后羁押必要性审查实务研究

● 张国军 陈新刚/文

《刑事诉讼法》第93 条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”这条规定以基本法律的形式确立了我国刑事羁押救济制度的框架，赋予检察机关进行捕后羁押必要性审查的法定职责，填补了刑事强制措施复审制度上的空白。通过捕后羁押必要性审查，可以减少不必要或者不当的羁押，防止一捕到底、一押到底和刑罚提前透支，降低羁押率，节约司法成本，维护犯罪嫌疑人、被告人的人格尊严和合法权益。

一、捕后羁押必要性审查职权配置模式及特点

2016 年1 月22 日，最高人民检察院出台《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，明确规定羁押必要性审查由人民检察院刑事执行检察部门统一办理，侦监、公诉等部门予以配合。实践中，负责审查的部门分为两种情形，一种是履行刑事执行检察职责的派出机构，一种是普通人民检察院的刑事执行检察部门。一般来讲，地市级人民检察院派设的刑事执行检察院行使县一级人民检察院职权，办理羁押必要性审查案件中所遇到的问题更具有代表性。刑事执行检察部门办理羁押必要性审查案件，主要有以下几个特点：

第一，相对客观中立。刑事执行检察部门不参与原案的承办，相对于参与原案办理的单位和人员来讲立场是超脱的。

第二，柔性。刑事执行检察部门进行羁押必要性审查的结论具有非强制性，审查结论仅仅是提出对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施的建议，不具有强制约束力，是否采纳建议，由公安机关、检察机关、审判机关自行决定。

第三，获取案件信息不便利。由于刑事执行检察部门不掌握案情，特别是在地级市设立的履行刑事执行检察职责的派出机构，获取市县（区）两级公安机关、检察机关、审判机关的案件信息资料时，存在较多困难。

二、基层检察机关办理捕后羁押必要性审查案件的现状

羁押必要性审查案件主要由基层人民检察院办理。以S 地级市为例，S 市下辖三个县、区，S 市看守所是该市唯一一所看守所，近年来常押量在450 人左右。履行刑事执行检察职责的H 检察院是S 市人民检察院的派出院，行使县一级人民检察院职权，该院羁押必要性审查工作由派驻看守所检察室负责。近3 年来，该院办理羁押必要性审查案件具体情况如下：受理78 件78 人，从案件来源看，依职权立案审查42 件，依申请立案审查36 件（其中在押人员申请10 件，在押人员近亲属申请22 件，辩护律师申请4 件），羁押必要性审查案件以驻所检察室依职权发现为主。从案件审查启动的诉讼阶段来看，公安机关侦查阶段20 件，检察机关审查起诉阶段15 件，法院审判阶段43 件，覆盖了从侦查、审查起诉乃至审判的全过程。从审查的案件类型来看，犯罪嫌疑人、被告人积极赔偿经济损失，双方达成和解协议的交通肇事案件35 件、故意伤害罪（轻伤、重伤）案件15 件，涉案价值不大、积极退赔退赃的盗窃案件4 件，妨害公务案件3 件，犯罪嫌疑人、被告人为未成年人的案件2 件，职务犯罪案件1 件，其他案件18件。从总体上看，受理案件的类型呈多样化。

该院对于不符合立案条件或有继续羁押必要的4件4 人，依法驳回申请或及时予以答复。其余74 件74人，该院经初审认为符合变更强制措施条件无继续羁押的必要，但在征求公安机关、检察机关、审判机关（以下简称办案单位）意见时，办案单位明确表示其中15件15 人有继续羁押的必要；征求意见后该院实际发出《变更强制措施建议书》59 件59 人，办案单位采纳建议对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或变更强制措施52件52 人，未采纳7 件7 人。总体上看羁押必要性审查建议的被采纳率约为70%，释放或变更强制措施建议的采纳率不高。

从上述数据来看，每年S 市经羁押必要性审查后被释放或者变更强制措施10 人至20 人，对羁押率减少的贡献不大。但是另一方面，每年S 市各县、区捕后持续羁押至法院判决缓刑的大约有10 人至20 人，另有不少较轻实刑判决。这表明羁押必要性审查制度尚未充分发挥应有的价值功能，这项工作仍有很大的发展空间。

三、制约捕后羁押必要性审查推进的因素

羁押必要性审查的比例低，释放或者变更强制措施建议的采纳率不高，羁押量总体未见明显下降，原因主要有以下几点：

（一）协调配合机制不健全

刑事执行检察部门本身不是原案件的承办部门，需要原案办案单位的配合、支持方能顺利推进审查工作，但是自2013 年确立羁押必要性审查制度以来，检察机关尚未与公安机关、审判机关建立起有效的沟通协调、配合支持和反馈机制，有时原案办案单位消极配合、不配合、扯皮推诿，影响工作。

（二）司法理念存在偏差，释放或变更强制措施的建议受排斥

由于司法理念和人权观念的偏差，相当多的刑事案件办案人员认为对于可能会被判处拘役、短期有期徒刑等较轻实刑案件的犯罪嫌疑人、被告人，在羁押的状况下没必要释放或变更强制措施，只需依法加快办案进程早日判决即可，唯此才能更好地维护社会治安稳定。理解与认识上的偏差，以及所站的角度不同，导致对于在押人员的羁押必要性认识也不同。

在司法实践中，原案办案单位及办案人员往往对释放或变更强制措施的建议持排斥态度，认为刑事执行检察部门的建议属于“没事找事”。在羁押必要性审查过程中，刑事执行检察部门按照《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》和《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》有关规定向原案办案单位及办案人员征求意见时，有些办案单位及办案人员不愿意出具书面意见，也不愿意口述意见。有些办案单位往往出具犯罪嫌疑人、被告人有继续羁押必要的意见，致使刑事执行检察部门的审查工作无法继续推进。根据《刑事诉讼法》第94 条、第95 条、第96 条等规定，原案办案单位及办案人员“……认为需要变更强制措施的，监所（刑事执行检察）部门建议还是没有建议，他们都会变更强制措施，对于他们认为不宜采取变更强制措施的，监所（刑事执行检察）部门建议了也没有作用，……监所（刑事执行检察）部门开展羁押必要性审查就显得乏力，没有实质性的效果。”［1］

（三）羁押必要性审查制度设计不健全，相关司法机关权力分配不均衡，不能体现互相配合与制约

羁押必要性审查权无论是在权力适用的范围,还是在权力行使的方式方法、力度、救济措施等方面,均明显薄弱,特别是诉讼处分权的缺失更为明显。刑事执行检察部门经羁押必要性审查认为不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人时，只能向原案办案单位提出释放或者变更强制措施的建议，而不能直接对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或变更强制措施，既然是“建议”，就意味着建议的结果存在着或然性，柔性有余，刚性不足，是否采纳建议由被建议的办案单位自行决定。为了保障刑事诉讼活动的顺利进行，原案办案单位往往倾向于继续羁押，“因为羁押可以使诉讼最方便、最安全、最低风险。”［2］刑事执行检察部门无决定权成为其办理羁押必要性审查案件最大的先天缺陷。

有些办案单位对释放或变更强制措施的建议予以简单拒绝，随便找个理由就认为犯罪嫌疑人、被告人仍然具有继续羁押的必要，不适宜变更强制措施。有些办案单位收到释放或变更强制措施的建议书后，不回复或不及时回复。对此，刑事执行检察部门缺乏相应的制约措施或者有效的救济手段，导致释放或变更强制措施建议书发出后往往无法落实。相对于公检法等原案办案单位，刑事执行检察部门处于弱势地位，提出释放或变更强制措施建议不像是一种法律监督，更像是在“求人办事”。刑事执行检察部门往往期盼着办案单位能够采纳其提出的“予以释放或者变更强制措施的建议”，建立“合作”关系，不敢“得罪”办案单位。所以虽然在理论上刑事执行检察部门对于原案办案单位未“在十日以内将处理情况通知人民检察院”的违法行为拥有予以纠正的权力，但是实际上轻易不敢使用《纠正违法通知书》。当然，即使刑事执行检察部门发出《纠正违法通知书》，由于缺乏刚性保障机制，其纠正的效果也取决于原办案单位的态度。可见，办理羁押必要性审查案件的效果往往取决于原案办案单位对刑事执行检察部门的尊重和支持程度，取决于刑事执行检察部门的沟通协调能力，取决于原案办案单位办案人员的人权理念和法律素养，甚至是取决于羁押必要性审查人员与原案办案人员的个人关系。

（四）非羁押强制措施对诉讼活动保障无力

非羁押强制措施不利于保障诉讼活动的顺利进行，往往是原案办案单位及办案人员排斥羁押必要性审查释放或变更强制措施建议的主要原因。我国地域广大、人口众多、发展不平衡等因素决定了刑事诉讼中非羁押替代性措施适用性不强，替代功能难以有效发挥。例如取保候审措施适用状况不容乐观，往往形同虚设。在这样的情形下，若对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审措施，发生脱保的风险高。尽管刑事诉讼法创设了指定居所监视居住制度，但指定监居的适用伴有被监居人逃跑、自杀等潜在风险，而且成本很高，办案单位不愿意适用该措施。基于以上原因，必然让公安民警和司法改革之下个人负责、终身负责的司法人员很有顾虑，不愿意采纳释放或者变更强制措施的建议。

（五）采纳释放或变更强制措施的建议，增加原案办案人员工作量

如果原案办案单位和办案人员采纳建议，对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或变更强制措施，会增加其工作量。例如，采取取保候审措施、办理释放手续、流转法律文书等都增加了办案的时间成本、人力成本、经济成本。所以，高工作负荷之下的原案办案人员不愿意采纳释放或者变更强制措施的建议。

四、推进羁押必要性审查工作的对策建议

第一，建议由最高法、最高检、公安部等部门会签规范性文件。对在押人员是否有继续羁押必要性的评判标准等有关问题达成共识，明确各部门在羁押必要性审查工作中的职责、义务，形成制度，建立机制，避免发生相互不配合、不支持、不制约，推诿扯皮、敷衍塞责等情况。有了“两高一部”会签的文件之后，刑事执行检察部门要加强与原案办案机关的沟通，增强获取案件信息的能力，积极建立调取案件事实、证据、前科等案情资料的机制，多种渠道了解掌握案情及其变化，与看守所建立羁押表现通报制度，及时掌握在押人员的羁押表现。

第二，转变司法理念。办案单位和办案人员要从内心深处真正“尊重和保障人权”，旗帜鲜明反对捕后羁押措施的滥用。刑事执行检察部门要充分利用派驻检察的优势，在羁押必要性审查工作上放眼长远，敢于担当，迎难而上，加强调查研究，不能把审查对象局限于有可能被判处缓刑的犯罪嫌疑人或被告人。可以把范围扩大到逮捕后羁押条件发生变化的犯罪嫌疑人或被告人，即犯罪嫌疑人或被告人逮捕必要性条件在捕后羁押期间发生了变化，就应当启动审查程序。公安机关、检察机关、审判机关等原案的办案单位及办案人员也不能将释放或变更强制措施的对象范围限定在“有可能判处缓刑的案件”之内，要树立“无罪推定”的法治理念，运用法治思维和法治方式保障羁押必要性审查结论的落实。

第三，逐步构建羁押必要性审查建议权、要求权和决定权并行的机制。建议修改完善《刑事诉讼法》第93 条的规定。该条对于羁押必要性审查权的设置不含检察处分权，缺乏检察机关与被监督对象之间的权力运行配合机制，制约了检察监督权能的发挥，使得羁押必要性审查权的运行不具有完备性和可操作性。各办案单位均认为第93 条规定的“建议”仅仅是一种提议，无强制约束力。建议今后刑事诉讼法再修改时能够适度“授权”，赋予检察机关羁押必要性审查之后对在押人员予以释放或变更强制措施的决定权，或者要求办案单位对在押人员予以释放或者变更强制措施的权力，而不仅仅是建议权。当然，应当以行使建议权为常态，以行使决定权、要求权为补充。原案办案单位认为羁押必要性审查结论有错误的，可以要求复议。如果拥有了刚性的决定权、要求权，在符合法定条件的情形之下，刑事执行检察部门有权直接将犯罪嫌疑人、被告人释放或者变更强制措施。“或者，检察机关（刑事执行检察部门）对办案机关拒不落实“建议”的，可以视情况撤销原逮捕决定。”［3］此外，建议对第93 条“……有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”中“通知”的具体内容和形式、不通知的法律后果、办案单位的具体义务以及办案单位不履行某些具体义务，无合法正当理由不予释放或者变更强制措施时应承担的法律责任等做出明确规定。如此，有要求权、决定权做后盾，有救济措施做保障，方能提高羁押必要性审查建议的采纳率。这是事关羁押必要性审查效果能否实现的根本性问题。

第四，完善配套监管机制和处罚制度，确保非羁押强制措施能够落到实处，真正发挥替代羁押措施的作用。若要变更羁押性强制措施，就必须先要解决后续非羁押措施的配套监管机制，这是个系统工程，不是一两个部门能够解决的问题。政府层面应统筹协调社会治安综合治理部门、公安机关、司法行政机关、基层有关部门、群众组织等，做好对取保候审和监视居住人员的监督管理、帮扶教育等工作，将保证人制度、保证金制度、手机定位、电子手表（脚环）监控等措施落实到位。对于在本地市没有固定住所的涉罪外来人员，可以积极尝试协调有关部门和企业建立“管护教育基地”“取保候审基地”等组织，为其提供临时住所、保证人等。同时，建议加大对取保候审或者监视居住期间逃匿的犯罪嫌疑人、被告人的处罚力度，可以考虑借鉴国外经验，将这种逃匿行为作为单独的犯罪予以追究刑事责任，抓获之后与其原来所犯之罪数罪并罚。有效的后续监管措施和刑事处罚制度，能够保障在押人员放得了、管得住，不影响刑事诉讼活动顺利进行，不给社会增添不安定因素，将解决办案机关不敢放人、不愿放人的后顾之忧，提高羁押必要性审查建议的采纳率。

第五，通过改革和提高待遇解决案多人少的矛盾。当前，一线办案警力不足是公安机关、检察机关、审判机关共同存在的问题，矛盾比较突出，期待着能够通过公安改革、司法改革，员额制的落实和职级待遇、工资待遇的提升，增加司法人员职业荣誉感，提高工作积极性，逐步解决“案多人少”矛盾，使司法人员不再因惧怕工作量的增加而排斥释放或变更强制措施的建议。

注释：

［1］参见李恒国：《浅谈羁押必要性审查的实践经验》，德宏长安网“理论研究”http:/www.dhzf.gov.cn，最后访问日期：2019 年5 月26 日。

［2］高祥阳等：《刑事执行检察视野下的羁押必要性审查制度初探》,《刑事执行检察工作指导》2015 年第2 期。

［3］庄建亚、潘志勇：《羁押必要性审查工作现状评判与对策分析》，《刑事执行检察工作指导》2015 年第2 期。