激活值班律师制度三题待解

● 曾泉生 苏 静/文

一、待解之题：束缚值班律师制度运行的难题

（一）供需关系紧张难题

最高人民法院工作报告显示，2018 年各级法院审结一审刑事案件119.8 万件，判处罪犯142.9 万人。据统计，我国司法实践中80%以上的刑事案件是被告人认罪的案件［1］。如此推算，一年约有95 万件一审刑事案件可适用认罪认罚程序［2］。根据司法部发布的“2018年度律师、基层法律服务工作统计分析”，截止2018年底，我国执业律师共计42.3 万多人，虽然较2017 年增长14.8%，但是平均每万人拥有律师的数量仅为3.04人，远低于英美（2015 年美国平均每万人拥有律师数约43 人，英国约为15.4 人）。律师中专作刑事辩护的仅占总数的14.5%［3］，同时，律师区域分布还很不均衡，北京、上海等大城市以及长三角、珠三角地区的律师数量占据了全国的大壁江山。

要确保每一起认罪认罚案件的被追诉人都能通过值班律师［4］及时有效地获得法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施等一般服务，以及提出案件处理意见、见证签署、量刑协商等特别帮助，每年近百万件的刑事案件所需要的值班律师资源相当可观。多数地区即便是东南沿海等律师资源相对丰富的地方，基层司法办案机关对值班律师的需求依然难以完全满足。

（二）覆盖广度受限难题

据统计，“截止2017 年12 月，法律援助机构在1700 多个人民法院建立工作站，建站率52%，其中，上海、浙江、安徽、河南四地人民法院建站率为100%。同时，看守所法律援助工作站建站率为88%；其中，北京、内蒙古、吉林等13 个省( 区、市) 实现了看守所工作站全覆盖”［5］。到2018 年6 月，全国各省、自治区、直辖市均已实现看守所法律援助工作站全覆盖。［6］

尚无准确和全面的统计数据显示在检察机关设置认罪认罚案件值班律师工作站的情况。新闻报道虽有不少检察机关启动认罪认罚案件值班律师工作站建设，但从整体看，值班律师入驻检察机关主要是在涉法涉诉领域。［7］登陆最高人民检察院内网，在内部业务研讨交流重要平台——检答网输入“值班律师”，搜索到64 个相关问题，访问量达2145 次［8］。咨询的问题主要集中在检察院能否设置值班律师，值班律师入驻检察院的现实困难，没有辩护人的非在押犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应如何落实值班律师制度，以及该制度运行中的具体操作问题。可见，值班律师入驻检察机关在不少地区仍处起步阶段。

检察机关落实值班律师制度有紧迫的现实需要，根据最高人民检察院工作报告，2018 年检察机关对涉嫌犯罪但无需逮捕的犯罪嫌疑人决定不批准逮捕共计116452 人，同比上升4.5%，在此基础上如果加上侦查阶段未羁押的犯罪嫌疑人数量，那么检察机关办理认罪认罚案件中非在押犯罪嫌疑人的总量就不可小觑。如果检察机关内部不设立值班律师工作站，上述犯罪嫌疑人的权利就存在保护空白。

（三）通达深度不足难题

一是有效参与度不足。部分入驻看守所的值班律师，其工作地点并不在监区内部，服务对象也不是在押的犯罪嫌疑人，而是探访的亲属，主要从事的是法律宣传和教育。部分入驻法院的值班律师，仅在开庭前，批量式与十几名被告人集中见面。部分入驻检察院的值班律师，仅以起诉意见书与犯罪嫌疑人进行不超过十分钟的短暂交流。

二是律师积极性不足。受选用标准不明、考核评价缺位、待遇补贴较低等条件限制，值班律师工作积极性无法充分调动，存在“资深律师报名，新近律师顶班”的现象。据了解，值班律师每天的值班费通常在100-300 元之间，即便个别地方增加办案补贴，也保持在千元上下，工作动力难以激发。

三是诉讼权利不足。不少值班律师认为其在会见、查阅卷宗材料、调查核实证据等方面受到很大限制，即便非常愿意提供针对性法律帮助，但权利保障不足，只能“速战速决”。很多律师反映，没有阅卷以全面了解案件，没有与被追诉人面对面自由沟通交流以确认其认罪认罚是否真实自愿，就在认罪认罚具结书上签字，对律师而言风险也很大。

二、难解之因：辨清值班律师制度运行的困境

（一）法律文件规定碎片化

概括值班律师制度的文件基础主要有四类：一是刑事速裁程序类。如“两高”“两部”2014 年《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》。二是认罪认罚从宽制度类。如“两高三部”2016 年《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。三是诉讼制度改革类。如“两高三部”2016 年《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》和最高人民法院2017 年《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》。四是法律援助制度类。如“两高三部”2017 年《关于开展法律援助值班律师工作的意见》及最高人民法院、司法部2017 年《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》。

虽然自上而下的政策推动力较为充沛，试点地区经验总结提升也较及时，但各处规定呈碎片化特征，仅凭实践探索的改革效应难以深化。即便得到立法确认，但相关内容仍显简单，用语上区分“法律帮助”和“辩护”，值班律师的身份定位、职责范围、权利配置、运行机制等基本问题的规定也较单薄，亟需层面高、涵盖广、内容全的规范性解释予以释明。

（二）身份定位观点多元化

理论界围绕值班律师的身份定位争议也较大，集中在值班律师是否是辩护人（或辩护律师）以及“法律帮助”如何理解等。概括主流观点如下：一是特殊的法律援助律师。认为值班律师的产生方式有常规性，启动程序有被动性，服务对象有不特定性，援助内容有局限性，像“急诊科医生”只提供应急便利的法律服务。二是实质的辩护人。“法律帮助”与刑事辩护、律师辩护在内容上高度一致，还可弥补辩护律师和法律援助律师在保护被追诉人权利方面的盲区。三是准辩护人。侦查阶段值班律师是法律帮助者，主要提供法律咨询、程序选择等基本法律服务；审查起诉和审判阶段其是准辩护人，履行量刑协商、诉讼监督等职能。

厘清值班律师制度的本体内容，需要在“最大公约数”的理念支撑下，归纳对值班律师的共同认识，为制度落地落实提供观点支撑：其一，值班律师是刑诉辩护全程的“第一棒”，在委托律师或得到法律援助前，为处于“空窗期”的被追诉人提供及时便利应急的法律服务；其二，随刑事诉讼法发展，辩护权应不断扩大。程序辩护应与实体辩护并存，诉前辩护应与审判辩护并重；其三，值班律师应成为辩护队伍的主要力量，充分保障其诉讼权利，才能推动实现刑事案件律师辩护全覆盖。

（三）工作职责内容模糊化

值班律师是以认罪认罚从宽制度为依托的，被追诉人认罪认罚后，虽然实体处理上获得从宽，程序行进上得以从快，但与不认罪案件相比，面临更大的法律选择风险。如果没有律师的实质参与，极有可能无法有效行使辩护权，甚至酿成冤假错案。值班律师的有效参与，能确保被追诉人认罪认罚的自愿性、程序选择的自主性和量刑协商的公平性，所以值班律师发挥的是“见证参与者”“量刑协商者”的作用。

不少司法工作者认为既然值班律师由司法机关、法律援助机构等协商选用和管理，值班律师就应该是刑事诉讼活动的配合者。随着被追诉人认罪认罚，诉讼格局便由对抗转向了合作，既然是配合，为了尽快办结，会见拖延，批量式会见和见证签字以及无权阅卷的情形也就屡见不鲜。实际上，诉讼格局转向合作，不意味控辩双方利益诉求的消解，而是利益追求的着力点发生转移，要在确保公平的基础上，实现效率的最大化。值班律师表面上是协助促成认罪认罚，但实际上是程序的监督者，监督犯罪嫌疑人是否出于自愿、明知和理性；监督司法机关是否为了促成认罪认罚违反法定程序；监督量刑建议与协商的结果是否一致等。

三、破解之策：激活值班律师制度运行的平台

（一）建立值班律师人才库

要扩大值班律师的选用范围，除律所律师之外，将具有法律职业资格的公职人员（不包括公安、检察、法院系统在职人员）、公职律师等也纳入其中。遴选时要考量执业年限、执业领域、经办案件数量、是否曾被投诉等，确保入库值班律师有较丰富的执业经验、较高的专业素养和较精的业务水平。人才库应完整登记值班律师的个人基本情况、执业或工作经历、专业领域等信息，方便法律援助机构等合理安排。要重视入库人才的培训工作，围绕认罪认罚从宽和刑事速裁程序等制度运行要求，邀请法学专家、资深律师、法官、检察官、警官等到场讲座，帮助入库律师迅速熟悉工作程序、内容等。

（二）拓宽律师派驻覆盖面

刑事诉讼法虽未明确值班律师可否入驻检察机关，但根据最高人民检察院孙谦副检察长在贯彻落实新刑事诉讼法的辅导讲座，各地检察机关根据工作需要可以联系法律援助机构派驻或者安排值班律师。重视未羁押被追诉人诉讼权利保障，除看守所和法院，检察机关和派出所也可设置值班律师工作室，并提供必要的硬件设施配备。对于因案件数量少、律师数量少、地区偏远等客观原因无法建立实体工作室的，也要形成值班律师的实时联络机制。

（三）实现值班方式多样化

《刑事诉讼法》第36 条第2 款为司法机关设立了保障被追诉人约见值班律师的工作责任。约见要求提出后，虽未明确几日内安排会见，但为体现及时性，一般应在5 日内安排会见，且不应以被追诉人是否认罪区别对待。［9］为保证约见及时，各地结合实际可以选择多样化的值班方式，可固定坐班制，每周固定时间安排值班律师到场；可名册待命制，在工作站预留值班律师名册，根据约见人数提前联系并按序安排；可电话热线制，充分发挥好法律援助电话咨询热线12348 的作用，在看守所监区设置法律服务热线电话亭，方便在押的犯罪嫌疑人、被告人通过电话进行法律咨询等。［10］

（四）促进权利配置合理化

《刑事诉讼法》第173 条第1 款和第2 款，都规定了检察机关办案过程中听取值班律师等人意见的内容，而且在第3 款再次明确“人民检察院依照前款规定听取值班律师意见的，应当提前为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利”。理解和适用上述规定要把握好两个层面：第一，赋予值班律师了解案件情况的权利，程序适用向实体处理转变，这是值班律师参与有效性的最终体现；第二，检察机关必须采取积极措施保障值班律师权利行使。尽管没有罗列“必要的便利”包括哪些，但从强化保障被追诉人权利的应然发展方向看，值班律师的会见权、阅卷权以及核实证据的权利应当赋予。

会见权主要是能与被追诉人直接观察、深入交流以及司法机关不派员在场；阅卷权是自审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制案卷材料，有条件的地方可对电子卷宗材料刻盘复制；调查取证权主要针对侦查中的刑讯逼供行为和卷宗中的非法证据发现提出以及核实的权利。［11］司法解释应在这方面予以进一步明确，唯有此值班律师的参与才可称之全面和有效。

（五）坚持考评机制系统性

需设计全面客观、科学合理的考评机制，对值班律师的工作内容进行监督。考评主体应涵盖看守所、检察院、法院、法律援助机构以及被追诉人等在内，并由法律援助机构统筹协调。考评内容要根据诉讼节点各有侧重：看守所主要考评值班律师为被羁押被追诉人提供的法律帮助能否按序按约；检察机关主要考评其为非羁押被追诉人提供帮助的及时性，以及会见笔录制作、阅卷、参与量刑协商、见证签署认罪认罚具结书情况等；法院主要考评其协助程序选择、有效量刑意见等；法律援助机构主要考评其培训次数、考试成绩等；被追诉人主要考评其是否申请变更强制措施、给出程序选择和量刑协商意见等。

考评方式可采取定期检查、办结案件材料实体审查和当事人回访等方式，同时值班律师工作内容要书面留痕，随卷宗材料流转。［12］考评结果需有导向作用，优秀者要有物质精神双重奖励，不合格的要予以诫勉谈话，连续两年不合格的取消值班律师资格。遇到投诉值班律师有非法或不符合职业道德行为情形，调查属实后取消值班律师资格，并建议律师协会对其予以警告、罚款或通报批评等。

（六）推动补贴筹集社会化

过去，财政收入在值班律师经费支出方面占据很大比例，但是此项经费近年来增幅较小［13］，不少地区的法律援助机构都有财政缺口，难以适应现实需要。考虑到值班律师的工作在很大程度上具有公益性，应当在资金筹集方面注重借助社会资源，持续调动社会力量参与其中，一方面，对值班律师的工作内容加大宣传力度，提升公众理解的广度和深度；另一方面，通过慈善基金、社会捐助、平台资金募集等方式，增加值班律师经费供给总量。发放时结合地方经济发展情况，适度提高原有的日补贴额度，根据参与案件的数量质量，对考评优秀的值班律师，在考核结果确定后发放奖励金。

注释：

［1］参见袁定波: 《刑事速裁程序试点过半，“简”程序不“减”权利》，《中国审判》2015 年第 17 期。

［2］修改后的《刑事诉讼法》第1 编第1 章将认罪认罚制度作为一项重要的刑事政策确定下来，并未对适用范围加以限定。因此，所有案件都可以适用该制度，不能因罪重、罪名特殊等原因剥夺被告人、犯罪嫌疑人自愿认罪并获得从宽处理的机会。

［3］数据来源于《法制日报》2016 年9 月7 日。

［4］我国刑事诉讼辩护率一直保持在30%左右，并且还主要集中在审判环节。委托辩护人之前，被追诉人在刑事诉讼过程中 “第一公里”，也有权获得值班律师的帮助。

［5］参见王茜：《我国法律援助机构已入驻1700 多个人民法院》，《新华网》2017 年12 月16 日。

［6］参见吴宏耀：《我国值班律师制度的法律定位及其制度构建》，《法学杂志》2018 年第9 期。

［7］据统计，2018 年各地检察机关共邀请14184名律师轮流驻点检察机关参与办理涉诉信访案件。

［8］数据统计截止2019 年4 月10 日。

［9］只要被追诉人没有委托辩护人，不符合法律援助范围，或即便符合法律援助范围但尚未获得法律援助的，都可获得值班律师提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。

［10］同前注［6］。

［11］调查取证权目前实现难度较大，毕竟取证过程一般较长，对是否需要被追诉人委托也尚存争议。

［12］福建省泉州市鲤城区人民检察院与该区司法局2019 年5 月联合制发《值班律师参与认罪认罚刑事案件工作制度（试行）》，明确了值班律师的动态化管理模式。

［13］参见王迎龙：《论刑事法律援助的中国模式》，《中国刑事法杂志》2018 年第2 期。