在改革中探索“三定”规定创新——基于青岛的实践

●王军

部门“三定”规定是机构改革精神的集中体现，是部门运行和依法履职的基本依据，因此制定“三定”规定是机构改革实施工作的中心环节。这次机构改革呈现了很多新思想、新理念、新方法，集中体现在新“三定”规定中。如何做好新一轮机构改革部门“三定”规定工作，需要打破传统思维与传统做法，重新认识“三定”规定的意义、内容、作用与方法。

一、新“三定”规定的结构形式体现党内法规的法律效力

以往传统的“三定”规定一般采用公文格式，新“三定”规定采用了法律条文并列式结构，分条、款、项，更加体现“三定”规定作为党内法规的法律效力及机构编制法定化的改革要求。“条”是组成法律规范的基本单位，一部法律是由若干法条组成的，新“三定”规定一般为“八条”。第一条是部门设立依据，一般表述机构改革方案的批准程序；第二条是明确部门机构性质，如市委工作机关，或市政府工作部门；第三条是职能配置，包括主要职责、职能转变和有关职责分工；第四条是内设机构，包括内设机构名称、职责、设置数量等；第五条是人员编制，包括编制数量、领导职数；第六条是所属事业单位另行规定；第七条是解释权；第八条是实施时间。另有少数部门有第九条，规范特殊事宜。

二、坚持党的全面领导是新“三定”规定的根本遵循

一是建立健全党对重大工作的领导体制机制。在部门“三定”规定中明确表述“xx部门贯彻党中央关于xx工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对xx工作的集中统一领导”。二是落实行业党建责任。在组织、市场监管、民政、人社、教育、卫生健康、住建等行业系统部门的“三定”规定中，统一表述行业党建的职责任务。三是明确党委重要议事协调机构。部分党委重要议事协调机构独立设置秘书处等办事机构，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进，确保把党中央各项决策部署落到实处。四是体现党中央对机构编制工作的集中统一领导。新“三定”规定经党委、政府批准后，由党委办公厅、政府办公厅发布。

三、聚焦部门主要职能配置是新“三定”规定的核心

职能配置是“三定”规定的核心。如何精准确定具有地方特色、管理层级特点的部门“三定”规定，在共性事宜上实现“上下贯通”，在个性事宜上又“百花齐放”，需要做好三个聚焦。

一是聚焦地方党委政府的中心工作。在贯彻落实上级方针政策和决策部署基础上，地方党政工作部门还要紧紧围绕所在地党委政府的中心工作履职，地方中心工作的确定来源于上级对地方的工作要求与发展定位，这两者之间是一脉相承的。近年来，国务院陆续批复了有关城市的总体规划，明确了城市的功能定位和发展目标。比如青岛的定位是我国沿海重要中心城市和滨海度假旅游城市、国际性港口城市、国家历史文化名城。围绕这个定位，相关部门的“三定”规定需要集中体现海洋发展职责。另外，地方政府承担的国家战略建设任务、地方重要建设发展任务等中心工作，都要以适当形式体现在部门“三定”规定中，如从严治党、新旧动能转换、优化营商环境、海洋发展、军民融合、乡村振兴等。当然，由于“三定”规定在一定时期内具有稳定性，一些阶段性、临时性的任务不宜写入“三定”规定。

二是聚焦部门主责主业。着力研究归纳每个部门的主责主业与改革发展方向，突出职责定位，提高“三定”规定的精准性。比如，科技部门在新一轮机构改革中需要紧紧围绕“科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略”三大战略提炼归纳其主责主业。再如新组建的自然资源部门，无论其职责如何表述，核心是对自然资源的集中统一管理、统筹多规合一这两项主责主业。

三是聚焦转变政府职能。围绕加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的定位，集中梳理部门主要职责，对照改革要求，结合地方实际研究确定“三定”规定表述，特别要注重转变职能，简政放权。比如，青岛市在部门政府工作部门“三定”规定中强调要培育、引导、扶持行业协会商会发展，推进行业自律，发挥服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用。再如，在主要职责部分，独立表述“职能转变”，明确要求各部门减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性，激发各类市场主体活力等。结合市行政审批服务局的组建，第一批共从19个部门划入296项审批服务事项，明确行业主管部门与行政审批局的监管分工，落实事中事后监管责任。

四、科学界定职责分工是新“三定”规定的难点

这次改革，既解决了大量职责边界问题，也产生了一些新边界。制定“三定”规定，直面职责分工这个难点，逐项解决。

一是坚持优化协同高效理顺职责边界。在界定部门主要职责、处室职责及相关部门职责分工过程中，要坚持问题导向，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，对确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，加强配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。以青岛市为例，此次改革中共调整、理顺、规范53个市级党政部门的职责边界事项98项。如在水务、道路、桥梁、供热、燃气、园林绿化、景观亮化等多个市政公用行业，构建起由一个部门负责规划、建设、管理、服务的全链条管理体制；再如地方金融监管领域，明确由市金融监管局统一承担“7+4”领域的金融监管职责，落实地方金融监管职责。这些都有助于解决条块分割、碎片化管理等问题。按照权责一致、有权必有责的要求，在赋予部门职权的同时，明确其相应承担的责任。

二是着力解决部门职责的难点堵点空白点。比如城市停车场管理、城市清雪、森林防火、生态环境、农村人居环境综合整治等，部门不愿意承担。在“三定”规定中，要结合实际逐项明确。对于安全应急职责除管行业必须管安全外，青岛要求所有党政机关均明确一个处室负责本机关的安全应急工作。再如港区内危险化学品监管，在港区陆上为社会车辆服务的加油站由应急管理部门负责，为港口企业的装卸设备和非营运车辆服务的加油站，由交通运输部门负责，看似职责划分非常清晰，但实践中存在监管空白，不少加油站既为装卸设备加油，也为社会车辆加油，市应急部门必须同有关部门研究提出解决办法。对于有关规定明显容易引起部门职责交叉的部分，需要专题研究予以明确。如住建部门的“负责建设个人住房信息系统”，这个职责与中央要求的全国不动产登记统一平台信息由自然资源部门负责的职责有分歧，容易引起职责交叉。因此，这项职责不在市住建局“三定”规定中表述，而是由市自然资源和规划局给市住建局开放使用端口，建立信息共享机制。

五、精准测算编制资源是新“三定”规定的基础

核定编制资源，既是人员转隶的基本依据，也是部门履行职能的基础保障。科学配置编制资源，是“三定”规定的基础性工作。这次机构改革编制合理配备、人员转隶压力很大。青岛市市本级涉及转隶的市直单位有52个，转隶在职人员2000余人，是历次改革中转隶规模最大的一次。

一是精准测算。在框架测算环节，全面分析每个部门的人员年龄结构、干部配备结构等数据，对机构整合较大的部门，测算出机构整合后干部自然减员的周期，在此基础上，提出人员分流方案。最终，青岛市53个党政机构，因人员转隶造成超编的只有8个部门，且都能在3年过渡期内消化。比如市场监管局，这次机构改革面临的整合压力最大，经过精心测算、多渠道分流安置，最终只超编4人，且在年内就可通过自然减员消化到位。

二是确保重点。在编制资源紧缺、总量控制的背景下，通过编制资源的优化整合与横向调剂，优先保障一线产业部门、应急环保、军民融合、医疗保障等部门。同时，为新组建机构预留部分编制，用于引进专业和紧缺人才，确保新机构高质量顺利运转。

三是稳步推进。安全生产、市场监管、民生保障等任务艰巨，转隶涉及的人员量大面广，为确保工作平稳有序，每个涉改部门都组建了本部门的机构改革工作小组，召开部门改革动员部署会，传达改革精神。组织、机构编制、人事部门一盘棋，统一政策口径与方法步骤，指导部门全面摸清涉改处室与人员情况，及时掌握动态，深入细致开展思想政治工作，确保了转隶工作平稳有序。