构建乡村“三治”治理体系的路径思考

沈建军

摘   要：乡村治理是实施乡村振兴战略的基石。构建“自治、法治、德治”“三治”相结合的乡村治理体系，我们要紧抓“党建”引领，发挥党支部和党员作用;打牢自治基础，催生乡村治理内生动力;抓好乡村法治保障，推进乡村治理法治化;抓牢乡村德治，筑牢乡村治理体系之情感支撑;推动“三治合一”，实现乡村善治。

关键词：乡村治理;自治;法治;德治;体系构建

中图分类号：C91         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.018

文章编号：1009-6922（2019）06-98-07

基础不牢，地动山摇。长治久安，关键在基层;安全稳定，重心在基层。作为国家治理体系重要组成部分的乡村治理，是实施乡村振兴战略的基石，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会不可或缺的内容。正是在这种背景下，党的十九大报告提出：“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”

一、构建乡村治理体系的必要性

（一）群众合理合法的利益诉求日趋多元化

随着城乡一体化进程的不断深入，农村封闭保守的社会格局被打破，人口流动速度加快，农民的生活生产方式、思想价值观念逐步转变，民主法治意识明显增强，利益诉求日益多元化。特别是随着征地拆迁、项目建设、企业兴办与关停并转中的新型社会矛盾日益增多，群众对政府为民办实事的要求和期望越来越高，参与和监督村级事务管理的愿望越来越强烈，而且群众在民主政治、民主法治、民主自由、道德与法、精神文化艺术需求等方面的要求越来越高涨。因此，新时代如何找到各阶层权益需求的最佳契合点，引导农民通过理性、合法的方式保障和维护自身合法权益，已经成为加强农村社会治理的必然要求。

（二）乡村各类矛盾纠纷化解难度日益增大

随着“人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一社会主要矛盾的转化与过渡，农村社会矛盾纠纷由家庭、邻里矛盾和涉及宅基地、土地承包、林地收益等经济纠纷逐渐演变为各种维权活动。部分乡村由于干群关系紧张、政策宣传执行不到位、公共服务保障不到位等原因，群众与政府部门之间的矛盾突显，加之村民选举纠纷、医疗纠纷、环境保护纠纷、道路交通事故纠纷等矛盾不断，民事、刑事、行政纠纷相互交织，群体性矛盾冲突逐步演化升级。虽然各级党委、政府已采取多种措施加以调控和解决，但是与满足群众实际需求还存在一定差距。一些矛盾纠纷完全用“法”、完全依靠政府解决不了根本问题或解决问题不彻底。因此，有必要探索适应新形势、新需求的调解办法和治理方式。

（三）乡村自治能力不足

当前，农村人怀着对美好生活的向往纷纷流出农村。其中，流出人群中最主要的是乡村的精壮劳动力，也称“农村精英”或“农村明白人”。调查表明，城郊乡村中的“农村明白人”大多是就近就业或者“半离半就”;离城较远或者较为偏僻的“农村明白人”大多是“离土又离乡”“孔雀东南飞”。农村剩下的基本上都是“老、妇、幼”，这些人缺乏民主监督和民主管理的能力，在农村事务中参与度较低、“话语权”较弱，这导致社会治理主体弱化，乡村自治的“四民主”基本流于形式。同时，农村人员流动相对活跃在一定程度上减少了农村基层干部与群众交流沟通的机会，民主与集中脱节，这会影响基层正确、有效地决策与监督。加之一些基层干部和群众个人文化素质、道德修养、行为习惯和法律意识等方面的不足，致使相互沟通理解不够，和諧自治的合力不够，最终影响一个地方的社会治理水平和发展面貌。总之，“人”的因素是现阶段乡村自治面临的一大挑战。

乡村不断发展的新形势、新情况给乡村治理带来了新挑战、提出了新要求，时代呼唤治理体系的创新和发展。

二、当前乡村治理面临的困境与挑战

（一）乡村党支部“战斗堡垒”尚须夯实

乡村治理得好不好，取决于基层党支部的战斗堡垒作用和基层党员的先锋模范作用的发挥。调查表明，一些乡村党组织弱化、虚化、边缘化问题依然存在，党支部的凝聚力、战斗力、向心力受到影响。党支部在带领村民脱贫致富，为村民办实事、办好事等方面作用不明显;在引导村民改水、改厕、改厨、改圈、建污水处理体系等风貌改造中，尊重群众的主体地位不够;在乡风文明宣传、乡村教育发展和丰富村民文化生活等方面发挥作用有限。一些村党支部和村委会分工不明，村党支部“一家独大”，村委会难以发挥作用。一些村组党员干部党性意识弱化、宗旨观念淡薄、组织纪律涣散，在惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域存在侵害农民利益的不正之风和腐败问题，这导致村民对村组干部的信任度降低。

（二）乡村治理主体能力弱化

乡村治理体系的合理构建需要乡村各类主体共同参与和良性互动。目前，乡村治理主体的表现并不令人满意。具体表现在：一是“村两委”行政化倾向明显。乡镇政府往往把村委会当成下级分派各项工作，对乡村过度行政控制。受制于双重代理人的身份，村委会不能始终都维护普通村民的权益，甚至出现“村民自治”演化为“村官自治”的现象，而普通村民在乡村治理中的利益诉求往往得不到彰显。二是村民主体地位弱化。村民整体上还缺乏主体意识，在乡村治理中往往只是被动参与，再加上乡村大量精壮劳动力流出，社会治理的重要主体能力在弱化。三是村民自治能力不足。村民参与乡村事务议事、协商的能力，在村民大会、村民代表大会上表达意见与利益诉求的能力，在自治事务的民主监督等方面的能力，都相对不足。四是乡村社会组织发育程度低。由于社会组织经费、项目资源要依靠自身解决，乡村社会组织发展又处于不成熟阶段，其主体性、自治性、自主性并未得到充分彰显。

（三）村规民约未充分体现民主

根据《村民自治法》规定，农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。但调查表明，村民自治还面临诸多困境。具体表现在：一是村民会议“有名无实”。按照《村民自治法》《村民委员会组织法》规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但在实践中村民缺乏参与村中重大事务决策的积极性，村组大事、小事往往演变为由村“两委”决定，或由村“两委”组织召开村民代表会议、村民户长会议决定，甚至个别村组演化为少数几个人说了算，民主决策几成摆设。二是民主选举存在“乱象”。一些村民对参与选举的热情不高;选举中存在送钱送物、请吃请喝、伪造选票、虚报选举票数等现象;势力较大的宗族、家族有操纵选举的现象。村民选举权利缺乏制度性保障。《村委会组织法》只是笼统地规定了一些义务性规范，没有相应规定违反义务性规范行为的法律后果。三是民主管理监督“不到位”。根据《村民自治法》规定，村民委员会应当按照公开透明的工作原则，实行少数服从多数的民主决策机制，建立健全各种工作制度。现实操作中，管理“不到位”、监督“不到位”的情况依然存在。四是村规民约有“困境”。村规民约缺乏稳定性、持续性、权威性，一届村委一届规约。村规民约包括组规民约的产生过程缺乏民主，往往是村两委提前起草好村规民约，然后不是通过村民大会，而是交由村民代表大会讨论通过，程序缺乏民主。村规民约包括组规民约的内容缺乏合法性考量。如有的农村规定“凡村民死亡者，均由集体收回土地;凡家庭新增婚姻人口或者婚生子女者，可依顺序排队获得土地”。这与国家法规定的“增人不增地，减人不减地”原则相悖。

（四）乡村法治化治理未成常态

法治是治理体系和治理能力现代化的重要基石，也是健全乡村治理体系的保证。但目前我国乡村法治建设还存在诸多问题。具体表现在：一是乡村法规体系不完善。涉农法律总量不足，有的领域还是空白，一些急需的法律尚未制定出台。立法、修法质量不高，涉及农业农村的立法未充分反映“三农”客观规律，不少还停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力。二是乡村群众法治观念淡薄。法治思维和法治方式在村民中普遍缺失。大多数村民认为只要自己没有干违法犯罪的事情，法律就跟自己没有任何关系，法治观念淡薄。三是乡村法治环境尚未形成。“自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治理念对大多数村民来说还相当陌生。村民很少有人通过法律渠道来捍卫自身的合法权益，当自身利益受到侵害时，“上访”是他们通常采用的维权手段。

（五）乡村治理缺少厚实的德治基础

健全乡村治理体系，应注重乡土人情、道德规范的情感认同。传统乡风文明中“敬老爱幼、和睦相处、邻里守望”的良好传统在部分乡村淡化。典型示范不多，标杆引领不够，迷信之风盛行、赌博屡禁不止、邻里纠纷频发。由于乡村缺少优质教育资源，村民受教育程度普遍偏低，这影响其自治能力的发挥。乡贤作为乡村社会的“内部精英”，在目前乡村治理中没有受到足够的重视，游离在治理主体之外，自身应有的价值没能得到发挥。

三、乡村治理体系构建的路径思考

实施乡村振兴战略的一个重要支点就是加强农村基层工作，构建以党建为引领、自治为基础、法治为保障、德治为支撑的现代化乡村治理体系，确保农村稳定、农业发展、农民幸福。

（一）紧抓“党建”引领，发挥党支部和党员作用

搞好农村基层基础工作，实现乡村振兴，关键在党。党的领导是构建现代化乡村治理体系的政治保障。能否带领村民发家致富、为村民办好事是检验基层党支部战斗堡垒作用和基层党员先锋模范作用的试金石。

1.固“堡垒”，强组织力。乡村治理中基层党组织发挥战斗堡垒作用是关键。“给钱给物，不如给个好支部。”好支部的一个重要标准就是党员和群众在哪里，阵地就延伸到哪里、工作就开展到哪里。因此，要扩大基层党组织的覆盖面，提升组织力。特别要抓好思想建党，搞好“两学一做”学习教育，落实“三会一课”制度，解决党员党性弱化、宗旨观念淡薄、组织纪律涣散的问题;解决党员教育管理失之于宽松软、不严不实的问题。

2.育“带头人”，强“火车头”。乡村治理中基层党员发挥先锋模范作用是核心。“火车跑得快，全靠车头带。”能否把组织信任、群众公认的基层党组织“带头人”选出来、用起来至关重要。今日之乡村，人口流动、能人外流、利益多元，懂农业、爱农村、爱农民的“三农”队伍数量日益减少。培育乡村“带头人”刻不容缓。要在制度层面、政策措施、激励机制、乡村建设、舆论引导上多管齐下，营造农村大有可为、有为有位、建功立业的舆论氛围。以政策强力引导，健全乡村干部待遇增长、个人成长激励机制，切实激发广大乡村干部干事创业的热情。用制度、机制、措施、人文关怀使“三农”人才流向基层、扎根农村，以此达到发展农村、繁荣农村之目的。

3.壮乡村经济，强组织“话语权”。乡村治理中发展壮大乡村经济是增强农村基层党组织凝聚力和战斗力、增强服务功能、促进乡村治理健康发展的前提。乡村党组织一定要结合实际，因地制宜，从实际出发，不断拓宽集体经济发展的新路径，探索集体经济发展的新形式，开创集体经济发展的新局面，实现村级集体经济从无到有、从弱变强的突破。同时，要旗帜鲜明地为群众办实事、解难题。“群众生活要变好，党员干部要舍得跑。”要帮助群众跑项目、跑资金、跑技术，把事情做到百姓心里去。与此同时，还要加大对基层小微权力腐败惩处的力度，推行村级小微权力清单制度，严惩惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。

（二）打牢自治基础，催生乡村内生动力

完善村民自治制度是有效构建乡村治理体系的根本性举措。村民参与自治既是权利，也是义务。自治要以“自我管理、自我教育、自我服务”为基本原则，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为基本内容，在法治框架下由鄉村群众依法管理自己的事务。

1.转“乡镇职能”，促“乡政”“村治”良性互动。现代化的乡村治理需要乡镇政府与乡村社会各治理主体的合作共治、优势互补，需要乡镇人民政府与村民委员会的关系回归工作指导、支持和帮助的关系，乡镇政府不干预依法属于村民自治范围内的事项。“乡政”与“村治”良性互动，乡镇政府需转变职能，提升公共服务水平，完善公共服务机构的配置，指导、支持和帮助村支部和村委会搞好农村治理，加强对村民选举的监督，建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程，进一步做好大学生村官等人才引进工作，使村两委能够更好地开展工作。

2.凸“村民主体地位”，促“村官”与村民良性互动。乡村自治中村民居于主体地位。村“两委”成员天然来自村民，都是村民意志和利益的代表人。村党支部负责对村委会政治领导，在思想上和工作上进行引导和辅助;村委会负责本村日常事务性工作，进行公共事务管理。村“两委”成员作为村民的“村官”，一切为了村民、一切依靠村民是其份内之责。村“两委”与村民良性互动，是实现乡村善治的基本工作方法。因此，健全村民大会和村民代表大会制度尤为重要。要为村民参与治理搭建平台，拓展渠道，确保普通村民充分参与自治过程。切实做到治理为了村民、治理依靠村民、治理成果由村民共享、治理得失由村民评判，把服务村民、造福村民作为出发点和落脚点。培育和发展乡村社会组织，激发社会组织活力，鼓励、引导和支持乡村社会组织在乡村治理中发挥作用。

3.强“教育培养”，促乡村治理能力提升。一是通过各种途径加强对村民公民意识的教育，提高村民、村干部对村民自治的认知水平，培育村民的权利意识、责任意识和参与意识，使村民具备合格自治主体的条件。二是增强干部群众的法治观念和依法办事的能力。村党组织、村民委员会要依据党的方针政策和国家的法律法规，组织全体村民结合实际讨论、制定、完善村民自治章程、村规民约以及其他规章制度，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，明确村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求。用制度规范村干部和村民行为，增强村民自我管理、自我教育、自我服务的能力。三是培養发展农业现代化的能力。走新型农业发展道路，促进土地规模化经营，引导农民规模化经营，以市场需求为导向，发展特色产业，带动村民就业致富。四是提高乡村保障和改善民生的能力。构建乡村特色养老体系，社会养老、家庭养老协同发展，扩大大病保险覆盖面，推动乡村社会救助事业，加大政策倾斜力度和资金投入力度。

4.抓“四民主”，促村民自治内容完善。村民自治的本质在于能否真正在实践中实现“四民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。因此，在民主选举中，要尽可能选出奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益的村民担任“村官”;要健全村民委员会候选人提名制度、直选制度，扩大海选比例，严格规范委托投票，杜绝贿选和操纵选举。在民主决策中，要确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，要进一步明确村民代表的职责、权利和义务，规范村民会议和村民代表会议的议事程序，要使公众参与村务重大决策成为常态，在大家沟通、交流、表达、妥协的基础上，使决策达成共识，从而形成有理性的、有质量的决策。在民主管理中，要把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。要统一村务公开目录、时间、程序等，严格落实村务公开制度，要将各项政策落实情况及时纳入村务公开的内容。

5.抓“机制完善”，促乡村治理现活力。乡村治理需要多元主体的共同参与，需要畅通村民参与乡村治理的多重机制。一是完善乡村公共服务供给机制。进一步完善乡镇政府和村“两委”公共财政预算体制和审计制度，保证用于服务乡村资金不“断流”且专款专用，保证公共产品充足;把供给方式由“政府单一式”向“政府、社会、市场”多元转变;要使农村的基础设施和各类公共服务逐步接近或达到城镇水平，解决乡村教育难、看病难问题，增强村民的获得感、自豪感和归属感。二是完善群众利益表达机制。要大力推行村务公开、办事公开，减少因信息不对称、判读不正确而引发的上访，引导群众合理、合法、有序表达诉求并保证渠道畅通;要完善村民大会制度，为治理主体提供良性互动平台;要特别重视并充分利用网络、电子报刊、移动通信等新媒体的信息表达作用，关注舆情、及时回应，并采取合法、有效的措施予以引导。三是健全资本下乡机制。以乡村振兴项目和精准扶贫项目为纽带，引导更多社会资本带着温度和感情下乡;完善信贷投入机制。四是完善乡村人才回流机制。鼓励“农村明白人”回乡创业，完善“第一书记”、大学生村官等人才培养计划，创新乡村人才培育引进、使用机制，培育新型职业农民，加强农村专业人才队伍建设，发挥科技人才的支撑作用，为乡村治理注入活力。

（三）抓好乡村法治保障，推进乡村治理法治化

乡村治理法治化是乡村治理现代化的前提。乡村自治只有在法律的框架下进行，才能有法可依，有条不紊。面对日益多元、复杂的乡村利益格局，唯有法治是凝聚共识、保证乡村社会持续发展的法宝。

1.加大涉农立法、修法力度。要从农村发展需要和发展实际出发，加快涉农法律法规的修订工作，并从立法层面进一步强化对农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益的保护，完善党领导下的村民自治制度，切实保障村民民主权利。巩固和完善农村基本经营制度，健全农村集体产权法律制度，依法保障以土地为核心的农民财产权益。

2.加大普法力度，培育村民法治信仰。乡村治理法治化起决定性作用的是村民自身。要通过普法宣传增强村民尊法学法守法用法的法治意识和行为自觉，养成运用法治思维思考问题、运用法治方式化解矛盾的习惯。具体操作中，要抓阵地，增强法治工作渗透力;抓载体，增强普法教育吸引力;抓重点，增强青少年法律意识;抓难点，增强普法的针对性。强化权利和义务相一致的法治观念，有权利就有义务，享权利就应尽义务。要营造自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围，正确定位“情、理、法”，引导乡村群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。

3.乡镇政府、村“两委”要依法办事，以上率下。乡镇政府依法行政、村“两委”依法依规管理村民自治事务具有示范、引领效应。村民群众不但要看你怎么说，更要看你怎么做。只有随时处在群众身边的乡镇、“两委”干部处处依法办事、文明执法、规范执法、科学执法，以法治思维思考问题、以法治方式解决问题，并自觉接受村民依法监督，才能以上率下，带动村民信法、守法习惯的养成。

4.进一步完善乡村法律服务体系。加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织的建设;优化人民调解、行政调解、司法调解有机结合的“大调解”工作格局;推进法律援助进村、法律顾问进村全覆盖，利用村规民约、乡俗民情、法理道义化解邻里矛盾纠纷;降低群众用法成本，让法律的服务功能、保障功能得到充分体现，最大限度地满足农村法律服务的基本需求，确保让群众“找得到法”“用得起法”“信得过法”，确保实现“小事不出組、大事不出村”。

5.加大乡村“扫黑除恶”力度。依法惩治“村霸”和宗族恶势力的刑事犯罪，突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪，为乡村治理营造良好的法治环境。

（四）抓牢乡村德治，筑牢乡村治理体系之情感支撑

“国无德不兴，人无德不立。”乡村治理融入德治，意味着乡村和谐有了润滑剂，能够为乡村自治和乡村法治赢得情感支撑。

1.用传统文化厚植核心价值观。继续弘扬优秀传统美德，注重个人品德、家庭美德、乡村公德的培养，让村民在接受优秀传统文化中净化心灵。同时，把社会主义核心价值观作为乡村道德建设的灵魂，将其融入村规民约或者组规民约，用以规范、约束村民行为，引导村民重义守信、孝老爱亲、勤俭持家，推动形成向善向好的乡风民风。

2.树典型，立机制。注重树立乡村道德模范，宣传优秀事迹，用榜样的力量带动村民奋发向上，用美德感召带动村民和睦相处。每个村、组都可以建立一个道德评判团，成员由村民推举，再由村民代表大会公开选举产生。要使道德模范的评选常态化，以评立德，推送群众自己选的典型，弘扬真善美，传播正能量。要建立道德激励约束机制，对村民身边的正面道德典型要给予精神奖励和适当的物质奖励;对村民身边的不良道德行为要加以惩治、约束。比如，村、组可以每季度评选“洁美、和谐、守法、致富、孝爱”五星示范户，每年重点推选励志奋进典型、卫生洁美户和移风易俗进步户三类人员，并在群众聚集点设“光荣榜”进行表扬;每家每户设置“评分栏”，将考评和授奖情况公示上墙，流动管理，不断增强群众“荣誉感”。同时也可以设置移风易俗“红黑榜”，曝光卫生环境最差、“等、靠、要”思想最重的农户，唤起懒人的“羞耻感”，从而引导村民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。

3.重“乡贤”，振“崇德”之风。“乡贤”作为村民信任和尊重的贤能人士有德行、有才能、有声望，他们是连接故土、维系乡情、探寻文化脉络的精神纽带。乡贤“反哺”家乡，有助于塑造当代乡村治理的建设主体，有助于解决乡村治理内生力量不足的问题。在乡村精英人才大量流失的当下，发现和塑造有见识、有担当、有威望又自愿扎根乡土的乡村能人尤为迫切。这就需要乡村出台鼓励发展乡贤文化的政策措施，完善乡贤回乡的配套政策，搭建新乡贤参与乡村建设和回乡创业的平台，形成政府主导、多方合作、共促发展的格局。调研中发现，一些乡村通过组建乡贤参事会、联谊会，利用“村支两委+乡贤会”等形式，充分发挥乡贤带动作用，盘活了乡贤资源，实现了乡村治理的良性发展。

（五）推动“三治合一”，实现乡村善治

在乡村治理中，自治、法治与德治既相互独立又紧密联系，他们共同构成了乡村治理的有机整体。自治重点解决治理的具体形式和载体，德治重点解决治理主体的素质修养，法治重点解决治理的依据和手段，三者共同构成了乡村治理的有机整体。其目的都是为了激发村民的责任感和参与活力，促进村民之间和谐相处、农村社会安定有序。只有以法治保障自治，以德治支撑自治;在自治中体现法治，信守德治;用德治促进法治，在法治中体现德治，最终才能实现乡村社会的善治。

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责任编辑：秦利民