多维贫困理论视域下的健康扶贫政策：以山东省为例

魏传永 徐俪筝 王 健

(山东大学 公共卫生学院，山东 济南 250012；武汉大学 董辅礽经济社会发展研究院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出：健康与贫困的关系

贫困一直以来都被看做经济学领域的研究问题，然而随着各学科理论的研究和交叉学科的发展，对贫困问题的理解和相关理论也有了许多进展。世界银行2000年发布的《世界发展报告》对贫困的定义是指福利的被剥夺状态，贫困不仅指物质的匮乏，而且还包括低水平的教育和健康。人们逐渐认识到：贫困是一种复杂而综合的社会现象，除了收入以外，贫困还涉及教育、健康、住房以及公共物品等多个维度的缺失丁建军：《多维贫困的理论基础、测度方法及实践进展》，《西部论坛》2014年第1期。。各个维度之间的相互联系和相互作用，导致了贫困的顽固性和扶贫工作的艰巨性。

新中国成立后，我国经济较为落后，全国至少有40%—50%的人口处于生存贫困状态汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，《管理世界》2008年第11期。。改革开放之后，我国实行生产责任制，大力发展经济，贫困人口比例开始逐渐下降。1986年以后，我国开始以贫困县为单位配置扶贫资源，通过把贫困县作为扶贫重点进行资金与物质投入，有效减少了我国农村贫困人口数量李文卫、张博：《我国扶贫政策演变及精准扶贫》，《现代经济信息》2017年第16期。。进入21世纪以来，我国逐渐将贫困定位到村，从2011年开始又进一步提高贫困识别精准度，以家庭为单位实行扶贫政策。2013 年11 月，习近平在湘西调研扶贫工作时首次提出“精准扶贫”理念，2014 年国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，正式启动精准扶贫工作机制，精准定位贫困人口、贫困原因和脱贫路径，提高贫困资源配置利用效率。

与现行扶贫方式相比，以往的扶贫多为采用政府主导将物质资源直接分配给贫困人群的方式。然而，由于存在资源浪费、贫困人口定位不准确、治标不治本等问题，这种直接的“救济式”扶贫并不能使贫困户实现根源式脱贫。这种问题出现的根源在于人们对贫困的认识不够全面，单纯的物质资源投入并不能够解决贫困与疾病之间的恶性循环，贫困人群的生存和发展能力得不到实质提升。多数国家最初的扶贫政策也均以物质资源投入为主要方式，无法调动贫困群体的脱贫主动性，脱贫的内生动力不足，一旦救助资源撤出,返贫现象就会发生。20世纪70年代以后,尤其是在格罗斯曼发展完善了人力资本理论和阿马蒂亚森提出“能力贫困”的概念后，各个国家逐渐意识到贫困的根本原因不在于物质短缺而是人力资本的缺乏，要实现扶贫目标就要各方面提高个人和家庭的发展能力，这对各国贫困政策的实施提供了新的思路。

我国制定的健康扶贫政策就是定位于因病致贫返贫人口，通过大病重病帮扶救治和减轻医疗负担等措施，解决因病致贫，防止因病返贫，提高该特殊弱势人群的健康水平，为该人群恢复劳动能力、彻底摆脱疾病-贫困陷阱提供健康保障。为了探索贫困发生的根源，学者们从不同角度对贫困理论进行研究，形成并逐渐发展完善了多维贫困理论，从而在扶贫政策制定和实施中体现多维理念。本文主要对多维贫困理论进行论述，并从健康与贫困的关系出发，以我国当前正在实施的健康扶贫政策为例，论述多维贫困理论与我国健康扶贫工作的契合性和政策科学性，分析政策实施效果以及存在的问题，为进一步完善健康扶贫政策和巩固扶贫效果提供建议。

二、多维贫困理论的形成与分析

(一)多维贫困理论的形成

不同领域的学者在不同学科视角下，对贫困问题的认识角度不同，从最初单一的收入贫困，逐渐发展出权利贫困、能力贫困等理论。目前，贫困已经发展成一个综合的多维度的概念，而不同学科角度发展出的贫困理论正是多维贫困理论的基础。

1.收入贫困

收入贫困是对贫困最广泛和最普遍的定义。它是指个人或家庭没有足够的收入来满足其基本需要，缺乏最基本的物质生活来源，其生存标准低于某一底线。世界银行1990年规定，一个人一天绝对收入低于1美元时可定义为贫困，2005年将此标准调整为1.25美元。2015年，世界银行再次上调贫困标准，为每天1.9美元[注]余芳东：《国际贫困线和全球贫困现状》，《调研世界》2016年第5期。。我国每年也根据国情制定和修改贫困标准，1986年我国的绝对贫困标准为农民人均纯收入206元，2007年为785元，2010年随CPI上涨而上调至1274元，2011年我国决定将农民人均纯收入2300元作为新的贫困线和扶贫标准。但部分学者认为我国的贫困线标准低于世界平均标准，贫困线上调比例也低于我国经济发展速度，我国实际贫困人口的数量仍然很大[注]王晓琦、顾昕：《中国贫困线水平研究》，《学习与实践》2015年第5期。。

2.能力贫困

学者们对于从发展学角度提出的能力贫困理论也较为认可。“能力贫困”这一概念最早由阿马蒂亚·森提出，指的是“基本能力的剥夺”。这一理论从另一个角度探索了贫穷发生的原因，即：人们的贫困是因为他们无法借助于社会中教育、知识等各方面资本的积累，来提高自身的能力，导致社会资本较少、知识水平低、社会事务参与度差，从而无法获得足够能力应对风险、提高生活水平。能力贫困更深入地解释了贫困发生发展机制，为制定多维度、多层次的扶贫政策奠定了基础。

3.权利贫困

从社会学理论出发，学者们提出了一种新的贫困理论，即权利贫困。其含义为公民缺少在社会中发展的基本权利，也即贫困人口由于其弱势地位，在社会中被边缘化，社会事务参与机会和途径少，参与度低，难以表达其诉求[注]李刚、周加来：《中国的城市贫困与治理——基于能力与权利视角的分析》，《城市问题》2009年第11期。。权利贫困是目前我国区域发展面临的一个重要问题，其原因和表现包括弱势群体缺乏参与制订游戏规则的权利、贫困人口的人格尊严严重缺乏，以及一批特定的弱势群体的社会权利严重不足等等。

经济学的热门分支——行为经济学的相关理论也用于贫困问题研究。如稀缺是一种行为心态，穷人拥有财富的稀缺性以及知识的匮乏，会导致他们形成稀缺心态，改变人的思维方式并影响人们的行为决策，这为“扶贫扶志”提供了理论基础。心理账户理论还表明，单纯物质资源投入的输血型政策为贫困人口提供的资金和补贴易导致其形成“赠与”或“补偿”的心理账户，从而造成他们的依赖心理[注]黄英君,胡国生：《金融扶贫、行为心理与区域性贫困陷阱——精准识别视角下的扶贫机制设置》，《西南民族大学学报(人文社科版)》,2017年第2期。。

4.多维贫困理论的产生与发展

多维贫困理论的基础是诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚森提出的“可行能力”理论。森对“什么样的平等”这一道德哲学问题进行了深入思考，创建了“可行能力”概念，即“人们能够通过做自己想做的事来实现自己理想的生活状态的能力”。在可行能力基础上，平等被诠释为“基本可行能力的平等”[注]丁建军：《多维贫困的理论基础、测度方法及实践进展》，《西部论坛》2014年第1期。。

基于可行能力的理论，森提出贫困本质是可行能力的减弱和被剥夺，即“能力贫困”。人的可行能力包含其拥有的物质资本、人力资本、社会资本等多个方面，而要从能力角度测定贫困，即将个人拥有的资源转换为其可能实现的价值活动方面存在的能力差异[注]霍萱：《多维贫困理论及其测量研究综述》，《社会福利》2017年第12期。，因此需要对人的多个维度进行衡量，仅仅依靠收入划定贫困标准是不全面的。森的能力贫困视角催生了多维贫困理论。多维贫困理论鼓励人们从多个方面探讨贫困发生的原因和对贫困进行测量，除了经济状况外还关注“真实自由的扩展”“多维度”“个体能力差异”“客观的和主观的”“机会”等促进生活质量提高的关键要素。

(二)多维贫困理论与我国精准扶贫理念的一致性

有学者通过分析认为，多维贫困理论与当前我国提出的精准扶贫的理念有诸多相似之处。“精准扶贫”的内涵包括战略定位、核心思路、力量源泉、制度保障等。精准扶贫的核心思路是贫困的精准识别、精准帮扶、精准管理，是一种追求真实化和精细化的全新治贫方式,其核心是引导各类扶贫资源到户到人实现最优化配置。精准扶贫的力量源泉是社会合力，鼓励各类主体共同参与形成多主体、多举措有机结合和互为支撑的大扶贫格局，以健康扶贫为例，不仅需要卫生服务体系，同时也需要社会保障体系、基层政府部门、劳动保障部门等合力协作。精准扶贫的制度保障是反贫困制度建设，强化反贫困责任制，创新反贫困考核机制，加强贫困治理基层工作，调动工作积极性。

我国学者对多维贫困指标进行了研究选取并对不同地区的多维贫困状况进行测量，同时分析了我国部分地区精准扶贫政策对减轻多维贫困的效果。如侯宏伟发现精准扶贫政策在社会保障缺失时承担了额外的社会救助责任[注]侯宏伟、李群峰：《精准扶贫究竟帮扶了谁?——基于多维贫困视角的实证分析》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。；张立冬将我国农村多维贫困和精准扶贫政策结合分析，提出在精准扶贫推进过程中，要建立收入、教育、健康、生活水平和资产“五位一体”的扶贫机制[注]张立冬：《中国农村多维贫困与精准扶贫》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2017年第4期。。因此，我国的精准扶贫政策不仅将帮扶重点聚焦于低收入问题，而是针对性制定帮扶政策，全方位提高贫困人口生活水平，这与多维贫困研究思路相一致。多维贫困理论为分析我国扶贫政策和提供问题建议提供了科学的理论和视角，可以作为研究扶贫政策的重要依据。张全红等学者分析发现，在多维贫困分析中，健康对于长期贫困的贡献是最高的，因此通过健康扶贫来提高减贫效果尤为重要[注]张全红、李博、周强：《中国多维贫困的动态测算、结构分解与精准扶贫》，《财经研究》2017年第4期。。

(三)我国健康扶贫政策框架与理论契合性分析

要缓解因病致贫人群的困境，首要问题是治疗或稳定所患疾病，减轻由于其疾病治疗和照料给家人带来的直接或间接经济负担，从家庭经济收入角度实行贫困帮扶。根据我国因病致贫返贫人口的特点，其多数患有大病和严重慢病，患病时间较长，治愈率低，且患病人口多为居住在我国农村地区和偏远地区的中老年人，医疗设施和技术服务水平都较低。针对这一特点，健康扶贫政策要求对所有患者和家庭进行建档立卡，实现贫困精准定位。救治措施包括准确落实“三个一批”行动计划[注]“三个一批”行动计划：大病集中救治一批，大病集中救治一批，重病兜底保障一批。和“八个一”工程[注]“八个一”工程：明确一所定点医院、确定一名家庭医生、签订一份承诺书、制定一张健康卡、建立一个健康档案、进行一次健康查体、组织一次健康会诊、发放一张健康明白纸。，对农村贫困人口实行参保缴费补贴从而保证因病致贫家庭都能得到医疗保险覆盖，加大大病保险的倾斜力度等，减轻患者医疗负担。各地也分别创新探索适合当地情况的措施，如安徽省规定慢病贫困患者进行多重医疗保险报销，并由补充保险进行合规再报销；河南省创新“3+3+N”健康扶贫医保救助政策体系保证建档立卡贫困人口看的起病；山东省对于建档立卡贫困患者推行“先治疗后结算”机制、设立便民惠民门诊、贫困人口定期免费查体等。健康扶贫政策对于疾病实行分类救治和医疗费用减免，通过治疗疾病、控制疾病进展和防止疾病恶化、减免医疗费用等具体措施，尽力使该人群恢复健康和劳动能力，帮助其减轻由于疾病带来的负担，缓解患病贫困状态[注]张仲芳：《精准扶贫政策背景下医疗保障反贫困研究》，《探索》2017年第2期。。

从能力贫困角度分析，根据格罗斯曼模型理论，健康本身作为人的一种资本，既是人的一种财富也是一种投资品[注]王小万、刘丽杭：《Becker与Grossman健康需求模型的理论分析》，《中国卫生经济》2006年第5期。。因此改善健康状况既是从收入贫困角度进行的对症措施，也是在能力贫困理论下提高个体素养、使其具备发展资本和能力的途径。由于疾病本身不仅影响收入，也降低患者生命质量，因此会导致贫困患者本身具有的资本和可发展机会较少，健康问题更是从心理、活动、劳动能力和发展资本的获得等各方面对其造成了极大的限制。因此，对于患病贫困患者的帮扶也是解决其能力贫困问题的方式之一。我国健康扶贫政策中除了对因病致贫人口进行疾病诊疗救治之外，还加强健康促进与教育，鼓励进行健康管理，各地根据具体情况精准定位健康教育问题并制订实施健康教育计划，促进卫生服务模式由“重疾病治疗”向“重疾病预防”转变，提高患者的疾病自我管理能力，一方面促进其健康状况改善，提高其生活质量，另一方面提高其健康和医疗能力。

为促进健康扶贫政策效果，我国全面推进“将健康融入所有政策”，建设健康促进企业、社区、学校等。同时，健康扶贫作为国家整体扶贫项目的一部分，与生态扶贫、金融扶贫、电商扶贫等其他扶贫政策结合，起到协同作用，多维、多层、多阶段帮扶，使各方面资源向患病贫困人口倾斜，为其提供发展与增收机会，逐步缓解能力贫困现状。从多维贫困理论角度，我们总结出了健康扶贫工作的主要原则：一是客观原则：健康扶贫应当遵循客观原则。根据当地的发展实际，寻找合适的帮扶路径和模式，各地健康扶贫应以当地人民健康需求和现状为基础，不能好高骛远，也不能止步不前。二是发展原则：健康扶贫的目的是为解决人民群众由于疾病导致的劳动能力损失和生活质量下降，以及由此造成的家庭贫困和社会负担。要解决因病致贫返贫问题，不仅要解决人民的疾病和痛苦，更要保证脱贫效果可持续，使人民能够恢复个人劳动能力，实现个人发展和社会整体进步。因此，健康扶贫本质上还是发展。三是统筹原则：健康扶贫是一项浩大的工程，牵涉国家和地区卫生体系、经济发展与社会管理的方方面面，因此，健康扶贫必然要求统筹兼顾，整合多方力量，克服重重困难，才能实现这一目标。

三、健康扶贫政策实施效果——以山东省为例

山东省是全国人口第二大省，贫困人口也较多，2015年全省贫困人口786.2万人。在所有致贫原因中，“因病致贫”占据较大比例。根据山东省健康扶贫摸底调查结果[注]数据来自山东省健康扶贫动态管理平台。，2015年山东省由患病导致贫困的家庭数为431584户，因病致贫人口553750人。从患病种类和严重程度看，其主要患大病慢病，排名前3位的疾病分别是脑血管病、关节病(髋、膝)和重性精神疾病，患病人口多为中老年人，绝大多数集中在农村地区。针对这一情况，在国家健康扶贫攻坚行动实施方案指导下，山东省制定了健康扶贫政策，对全省建档立卡贫困户中存在因病致贫、因病返贫现象的贫困对象进行帮扶，提高扶贫重点地区医疗卫生服务水平和服务能力，力求所有因病致贫人口都能得到有效、及时救治，基本建立解决因病致贫、因病返贫的长效机制[注]山东省扶贫开发领导小组办公室：《山东省健康扶贫实施方案》，http://www.sdfp.gov.cn/gxdj/fa/201606/t20160612_344.htm。。

本研究按照区域经济发展水平，将山东省划分为东中西三个区域，其中东部地区包括济南、青岛、淄博、东营、烟台、威海，中部地区为潍坊、济宁、泰安、日照、莱芜，西部地区包括枣庄、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽，分地区统计山东省2015—2017年因病致贫人数。从2015—2017年山东省因病致贫人口统计数字分析，截止到2017年底，所有因病致贫人口共脱贫44.8万人次，全省仅剩10.6万因病致贫人口未脱贫。西部地区因病致贫人口数量最多，东部地区最少，但东部地区在2017年出现部分返贫人口，导致因病致贫人数增加。从救治帮扶措施的治疗效果看，1.5万人疾病得到治愈，11.3万人疾病状况好转，26.3万人患病情况保持稳定。由于该人群所患疾病多为慢性病且病史较长，因此治愈率较低，符合慢病特点。疾病好转人数占比为24.9%，病情稳定人数为58.2%，表明健康扶贫政策控制了患病贫困人口的疾病发展进程，防止了由于疾病恶化给家庭造成的直接和间接负担增加。此外，政策脱贫效果明显，经过2016—2017年政策实施，患病贫困人口脱贫率为80.9%。在疾病医疗费用保障方面，患病贫困患者的报销比例较高。以2017年为例，人均住院费用16085.9元，平均每次住院费用8414.8元，全省个人实际自付比例平均为43.33%，报销比例平均为56.67%。其中居民医保占报销比例的83.93%，大病保险占8.69%，其余各类保险、医疗和慈善救助等共占报销比例的7.38%。从医疗费用自付情况看，山东省健康扶贫政策下，患病贫困人口的医疗费用自付比例较低，低于部分文献报告的慢病治疗费用自付比例48%—60%[注]王志华、张析哲、曲建卫：《不同医保类型慢性病住院患者直接医疗费用负担及影响因素分析》，《预防医学》2018年第8期。。从以上数据分析，山东省健康扶贫在对患病贫困人口进行疾病救治帮扶、实现脱贫方面政策效果较明显。

四、健康扶贫政策设计与实施中存在的问题及对策

从贫困的多维度角度分析，以山东省为例，健康扶贫政策虽然已经取得了比较明显的成果，但在设计与实施中还存在一些问题，需要引起重视，在进一步工作中完善，制定相应策略，巩固帮扶质量和脱贫效果。

(一)根据医疗卫生健康服务特点巩固医疗救助成效

我国的医疗健康服务具有多样性、多维性和多层性特点[注]顾昕：《专栏导语:医疗卫生健康治理现代化的挑战与解决路径》，《公共行政评论》2018年第6期。，在对因病致贫患者提供政策帮扶时要结合医疗健康体系的特征，根据帮扶对象不同救治需求，锚定根本原因，对于重病大病，要继续坚持优先治疗和医疗费用减免、医保政策的适度倾斜；对于长期慢性病患者，要提高其疾病自查自诊和疾病管理能力，发挥家庭医生的监督作用，控制或延缓疾病进程。要实现脱贫目的，还应配套多种脱贫政策，动员全社会各种力量共同参与，形成多元主体与多层主体共同协作、多种帮扶机制相互嵌入的模式，全方位调动扶贫资源，保证脱贫效果可靠性和可持续性。

(二)参与式健康扶贫提高患病贫困人口主动性

参与式扶贫是将参与发展理论引入扶贫领域，注重在扶贫过程中发挥被扶贫对象的参与性和自主性，提高扶贫政策的效益和可持续性[注]王红波、张素：《参与式扶贫理念下健康扶贫政策的优化探析》，《中国农村卫生事业管理》2018年第4期。。健康扶贫不应该只是自上而下的政策模式，而应该鼓励政策对象主动参与到政策制定与实施中，表达帮扶需求，参与政策设计，及时主动反馈。目前的扶贫政策虽然已注重多方面多角度扶贫，但救济式帮扶仍然占较大比例，救助措施多为卫生资源的给予和外界的医疗支援[注]王高玲、叶天瑜：《基于制度供给视角的健康扶贫政策探析》，《中国卫生经济》2018年第1期。，这些政策对于疾病诊疗救治和医疗负担减轻是必要的，但同时也决定了帮扶对象大多数只能被动接受。由于患病贫困人口的受教育程度和参与意识都较低，健康扶贫政策在设计时很少考虑政策对象的主观诉求，健康领域存在的信息不对称问题也导致患者对于救治帮扶政策和措施发言权较小、难以被政策制定者考虑在内。但是，应该认识到患病贫困人口的主动参与对于政策精准性的作用。“精准”不仅包括帮扶对象精准定位，还应包括帮扶措施精准符合贫困人口需要和诉求。同时，主动参与有利于政策顺利实施和效果及时反馈，减小政策实施阻力，提高帮扶对象参与意识，不仅对于帮助患病贫困人口减少医疗负担、达到帮扶效果有重要意义，更有助于在患病贫困人群中产生禀赋效应，在现有健康扶贫政策帮扶下脱贫后主动维持或提高政策效果，保持效果可持续性，防止返贫发生。

(三)注重帮扶家庭心理健康问题，防止“心理贫困”

现有健康扶贫政策设计中，其措施多注重身体健康的恢复和促进，改善躯体患病状态，然而根据世界卫生组织对健康的定义，健康不仅包括身体健康，还包括心理健康和良好的社会适应[注]李恩昌、李花枝：《世界卫生组织提出健康新概念道德健康是健康的重要内容》，《中国医学伦理学》1992年第3期。。因此，健康扶贫在对患病贫困患者进行帮扶时应当考虑到该特殊人群的心理问题。有文献研究发现，贫困患者由于生产能力下降、给家庭造成负担、自我效能感降低、人力资本水平发展受限等原因而导致心理压力增加甚至产生心理疾病[注]李凤兰、李飞：《促进农村居民心理健康与实现精准扶贫》，《江西社会科学》2018年第8期。。“心理贫困”(或称“精神贫困”)的概念也由此产生。“心理贫困”是指穷人由于处于弱势地位，加上其认知和社会支持等较弱，成为一个非常容易出现心理问题的群体[注]Patel V, Kleinman A. Poverty and common mental disorders in developing countries.Bulletin of the World Health Organization, 2003, 81(8):609-615.。而对于本身就患有疾病的贫困人群来说，这些因素同时会影响其疾病治疗和恢复。同时，有文献指出，患病贫困人群的家庭成员同样承受着巨大心理压力而出现许多身心亚健康状态。为了防止由于心理健康问题给贫困患者及其家庭带来的伤害，健康扶贫设计中应当加入关于心理健康建设和教育的内容，如开展心理干预、心理问题筛查、同村或社区设立帮扶小组等，通过增加其社会联系与支持，促进整体健康，有助于实现其自立、自主脱贫[注]王含、程倩春：《心理扶贫：价值、困境及路径研究》，《探索》2019年第3期。。

(四)应用行为经济学理论助推健康扶贫

如前所述，行为经济学的诸多理论与贫困和健康密切相关[注]Roberto C A, Ichiro Kawachi M. Behavioral Economics and Public Health. Oxford University Press. 2015.。从心理账户和禀赋效应的角度出发，政府在设计健康扶贫政策时，尽量避免“赠与式”或“补偿式”的帮扶，而应当使帮扶对象参与到政策设计、资金筹集和政策实施中，首先使其与该政策建立联系，提高患病贫困人口对帮扶资金的评估价值。例如，可以进行象征性条件性帮扶，使满足帮扶条件的患病贫困人口进行能力范围内的公共服务和管理，比如建立健康扶贫小组自主管理、维护公共环境卫生等。此外，减少患病贫困患者健康跨期健康选择的偏差与现时偏向性偏好，提高其自制力和服药依从性，从政府和个人两方面共同保证疾病治疗效果。

(五)解决结构性贫困问题

根据“结构性贫困”理论[注]邢成举：《结构性贫困与精英俘获，《团结》2016年第4期。，由于在政治、经济和社会资本方面长期处于弱势地位，这一部分贫困人口在扶贫项目参与度和扶贫资源获取方面处于被动状态和利益弱势，其贫困固化最严重，可借助的资源最少，即“结构性贫困人口”，也是最难脱贫、扶贫难度最大的人口。以山东为例，2018年山东省健康扶贫工作对象为10.6万患病贫困人口，包括未脱贫和返贫对象。虽然数量比2016年和2017年明显减少，但仅剩的贫困人口脱贫难度更大，需要的帮扶力度也更大。在所有扶贫工作中，结构性贫困都不可避免地出现，而且结构性贫困不只出现在县和村庄层面上，也存在于个人层面上。因此健康扶贫工作仅剩的这一部分患病贫困帮扶对象是最难啃的 “硬骨头”，对这一部分人口需要给予更大帮扶力度，包括精准判定患病贫困原因、明确救治需求、精准实施帮扶措施，同时要改变其结构性贫困现状，分析其在资源获得方面的劣势，实行必要性的资源倾斜性政策，有针对地进行各方面救助[注]陈成文：《从“因病滞贫”看农村医疗保障制度改革》，《探索》2017年第2期。。解决其难脱贫、易返贫、脱贫质量低的问题。