借鉴国际经验 完善我国财政农业补贴政策

吴志文

（闽江学院经济与管理学院，福建 福州350000）

在WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：一是广义补贴，即政府对农业部门的投资或支持，主要包括粮食安全储备补贴、粮食援助补贴、自然灾害救济补贴，以及对农业基础设施、农业科研、水利、环境保护等方面的投资，由于不会对农业产出结构和农产品市场发生直接的扭曲性作用，一般被称为“绿箱”政策；二是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，这类补贴又称为保护性补贴，通常会对农业产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄箱”政策。世界各国都制定了相关的农业财政补贴政策，其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。

1 发达国家的财政农业补贴政策

（1）美国的财政农业补贴政策。美国是一个农业大国，农业总产量一直位居世界前列，同时也是世界最大的农产品出口国，美国的农业发展和农民增收与政府的财政补贴政策是分不开的。美国的农业补贴政策开始于20世纪30年代，经过多次修订形成了执行至今的基本框架。其具体补贴政策大体可以分为三个阶段：第一阶段（1933-1995年），可以称为价格补贴政策阶段，补贴直接与市场价格挂钩，制定目标价格，对农产品价格进行差额补贴。第二阶段（1996年-2001年），可以称为收入补贴政策阶段，补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入。第三阶段（2002年以后），可以称为收入价格补贴政策阶段，既保留了收入补贴，又恢复和创造了一些价格补贴手段，政府对农业的财政支出大幅度增加。

（2）英、法国的财政农业补贴政策。法国和英国分别在1933年和1947年开始对农产品实施政府保证价制度，当农产品的市场价格低于一定价格水平，政府就提高差价补贴。法国对农产品的补贴政策进一步发展，到1957年法国建立了一套“农产品价格指数化”，规定小麦、牛肉等主要农产品的价格随着农业所必需的工业品价格和除食品之外的其他产品的零售价格的变动而自动调整，以保证农民的收入不受价格水平影响，这一政策实施以后产生很多的消极影响而被取消，在以后的农业补贴政策不断完善的过程中，政府对农业的保护力度和幅度仍不断加强。英国在实行价格补贴的同时，对农场结构进行改革，增加农场资本补贴、农业合作补贴等，加大农业基本建设投入。

（3）日本的财政农业补贴政策。日本是个岛国，人多地少，为了弥补此缺点，日本使用系统化耕作零碎地，使得日本有世界最高的精密农业成果，单位土地产量居世界第一。日本农业补贴政策的主要内容包括：建立农产品价格管理制度，由大米等管理价格制度，猪肉、蚕茧等稳定价格制度，甘薯的保证最低价格制度，牛奶、大豆等的差价补贴制度，蔬菜、鸡蛋的价格安定基金制度组成；收入补贴政策，通过倾斜于规模经营者的新进入农民直接补贴、耕地集中连片补贴、大额信贷利息补贴、青年农民培训补贴和农业公司员工培训补贴等直接补贴政策促进经营规模的扩大；加大农业科研投入，中央政府和地方政府对农业科研经费的投入占GDP的2.2%，民间农业科研经费占全国科研经费的40%左右。

2 我国财政农业补贴政策存在的问题

我国的农业补贴政策始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。补贴政策对我国农业的发展和农民的增收起到了很大的推动作用，但仍然存在一系列问题：

（1）农业补贴法律化程度低。我国财政对农业的补贴缺乏规划，补贴对象和补贴数额的随意性很大。相比之下，美国的农业补贴规则均以法律的形式出现，具体分为永久性立法和临时性立法。自1933年《农业调整法》实施以来，美国共出台了数十个关于农业补贴的法律。而我国，除《农业法》、《农业机械化促进法》、《农业技术推广法》外，其他均为行政法规、规章和规范性文件。实践中，农业补贴更多依据国家有关部委发布的规范性文件，使得农业补贴政策缺乏法律的稳定性和强制性。而且对农业补贴的规定比较原则或笼统，导向性、提倡性表述较多。刚性条款少，柔性条款多，可操作性差。

（2）财政农业补贴力度较小。长期以来，补贴资金投入偏重大江大河治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小，农业已成为国民经济发展的“软肋”。农业靠天吃饭的局面尚未根本改变，农业整体素质和竞争力弱，农民收入增长缓慢且难度不断加大。我国国补贴水平在数量、结构、对象和方式等方面，与许多国家有较大的差距。世贸组织规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，我国只使用了9类，国内政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的1/5，国内支持总量（不含大江大河治理、生态环境等）仅占农业总产值的3.6%，远远低于世贸组织多数成员5%～20%的水平。

（3）补贴结构不合理。我国农业补贴的主要方向还是传统农业，忽略了农村经济可持续发展的要求，这也与我国农业发展现状有关。随着农村地区经济的发展，可持续农业作为农业发展的新方向，引起了农民的重视，如低污染、高附加值的农产品或附加产品能够在市场上获得更大收益，但是目前农业补贴主要投放于传统农业，对于可持续发展农业的支持力度不足，农业补贴无法协调农村经济发展与环境保护的共同发展，这在一定程度上制约了新型农业的发展水平。

（4）补贴效率不高。由于补贴是不具有收益功能的，不少地方的补贴资金往往要推迟两三个月才能发放，使财政农业补贴的实际效果受到影响。其次，由于我国管理体制的限制，农业补贴工作的开展需要多个部门进行层层审批，工作效率不高。再次，补贴资金分配和使用不规范。如耕地地力保护补贴资金，政策规定采取财政“一卡通”的方式直接补贴到户，但有的地方分配补贴时将部分资金直接安排至村委会，要求村委会集中整治机耕道和部分农村水利基础设施建设，实际上村委会并未按要求执行，而是将该部分资金用于弥补村、支两委的行政运行和其他日常开支。

3 完善我国财政农业补贴的对策建议

（1）加快财政农业补贴政策的法制化建设进程。大多数发达国家都将农业补贴政策在法律规范中加以明确，这样不但可以节约年年制定、宣传和学习政策的执行成本，还能充分保障农民的权益，确保各项农业政策落到实处。要实现农业补贴的制度化，就必须要完善相关方面的立法，从而保障农业补贴政策的权威性、稳定性和延续性。以法律和法规的形式，保障农业补贴政策的完全落实，从而保护农民的利益。

（2）严格执行相关规定，杜绝补贴资金违规使用。应最大限度地减少中间环节，将补贴款直接发放到农民手中，使农民能够及时、公平和公开的享受到补贴政策所带来的经济效益。同时，应加大监管力度，以确保各项补贴资金足额、及时、准确地发放，从而保护和促进农民的生产积极性。将耕地地力补贴资金通过“一卡通”直补给农户并督促其按上述规定使用补贴，不得截留资金由村委会支配，从源头上杜绝村支两委使用农业支持保护补贴弥补其行政运行或者其他开支，对一些需要维护的机耕路和水利基础设施，财政和农业部门应安排专项资金进行集中整治。

（3）成立全国农作物专业协会，保护农民的补贴利益。国外经验表明，成立专业性农民协会有利于保护农民利益。适应加入世贸组织新形势和国际农产品市场的激烈竞争，借鉴国际成功做法，建立小麦、大米、玉米、大豆等主要农作物的全国性农民专业协会，加强行业服务，规范交易行为，调解或仲裁有关贸易纠纷，充分发挥政府与 企业间的桥梁纽带作用，保护农业生产者和经营者利益。

（4）加强绿色发展理念，环境保护与农业发展同行。农业补贴工作的开展，应该积极结合生态环境发展与农业的可持续发展要求，重点扶持可持续发展农业项目的补贴。应该加强相应的调研工作，结合区域特点，有针对性的补贴农业开发项目，促进传统农业与可持续农业的协调发展，如，补贴可向新能源农业、太阳能农业、梯田农业、水利农业倾斜，加大对环保型农药、生物肥料的补贴力度。同时，要求各部门不能为了追求业绩工程而盲目扩张农业补贴规模，补贴资金的发放也应该具有可持续性。