我国民用无人驾驶飞机监管立法的地方经验与制度完善——以深圳等地的8个政府规章为分析样本

张婷婷 张玉洁

随着人工智能技术的飞速发展，无人驾驶飞机(以下简称为“无人机”)以微型化、易操作、低成本等优势，正在从军事应用逐渐扩张至行政执法、森林防火、搜救行动、空中运输[注]张晓光：《国内首家，顺丰获无人机物流合法飞行权》，http://www.yicai.com/news/5309061.html， 访问日期：2018年2月26日。及航空摄影等领域。然而，民用无人机的快速社会化[注]为了便于表述，如无特殊情况，下文中的“无人机”仅指“民用无人机”。，打破了我国现行法律体系的空域治理结构，使得空域监管成为国家空域治理的一大难题。因无人机无序飞行而影响军(民)用飞机起降的事件也频繁发生。为此，2018年1月，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，公开听取社会各界意见。这是继2013年《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》以来，我国在无人机监管立法上的一项重大变革。但法学界对此褒贬不一。批评者认为，《征求意见稿》的语言运用缺乏规范性，而登记程序的设置也加重了购买者的负担，并且不利于个人信息保护[注]刘胜军：《无人机立法将推动相关管理进入新阶段》，《中国民航报》2018年3月9日，第3版。。即便是温和的批评者，也认为《征求意见稿》应当在隐私保护与飞行管理之间寻求平衡。而《征求意见稿》的支持者则对上述批评不以为然。在他们看来，严格的监管措施比事后救济方式更为高效。

面对无人机的实际监管难题，上述关于《征求意见稿》优劣的评论都显得缺乏合理性和可验证性。考虑到民用无人机监管的经验缺失以及相关成果的稀疏，以重庆、四川、深圳等省市的民用无人机立法实践来测度《征求意见稿》的可能效果，似乎更具有说服力——毕竟各省市的民用无人机立法在某种

程度上可以视为《征求意见稿》的制度蓝本——在开启规范主义分析之前，对无人机监管的基本理论加以总结，将有助于我们更好地理清无人机监管立法的症结所在。在此基础上，规范主义分析与比较分析的交叉研究范式，也将检验出《征求意见稿》的可能影响。在某种程度上，这种研究范式会弥补传统立法对未来社会的肆意性缺陷，并澄清制度设计与社会回应之间的诸多错误认知，从而发现我国无人机监管立法的客观需求。

一、无人机监管立法的理论困扰

无人机监管之所以引起世界各国的广泛关注，最主要的原因在于无人机的社会化应用改变了社会公众的活动场域。公民行为向高空空域的延伸，诱发了传统空域监管权与公民空间使用权之间的制度性冲突：究竟是空域监管为先，还是公民权益保障为上？在这种情况下，无人机监管立法的质量高低，实质上反映为低空空域权力(利)分配的较量。

(一)空间(使用)权方面的困扰

空间是一个相对概念，“在物权法上，空间是指土地上下一定范围的立体上的位置。对空间所享有的支配和利用的权利就是空间权”[注]王利明：《空间权:一种新型的财产权利》，《法律科学》2007年第2期。。这一概念暗含了空间权的三种基本属性：一是基于不动产空间的权利属性。传统物权法将空间权限缩为“地上建筑垂直空间内的权利”，而将移动物体的垂直空间排除在空间权之外。二是公民空间权的使用权属性。在我国，土地归属于国家所有或集体所有，其范围“既包括横向范围也包括纵向范围……其纵向范围包括能够满足权利人需要的土地地表上下一定的空间”[注]孙宪忠：《中国物权法总论》，北京：法律出版社，2003年，第134页。。这也意味着，空间是一种国有资源，并且不动产所有人仅享有土地地表上下一定空间的使用权；三是空间权的非排他性权利属性。考虑到我国空间权对不动产的依附性，多层建筑中的垂直空间重叠现象决定了单一空间范围内可能存在多个使用权。由此可以推知，空间权在我国属于一种非排他性权利。综合上述空间权的三种属性，无人机监管立法的关键就在于在地表上下一定空间范围内的空间使用权的分配。

在我国现有法制框架下，空间这一国有资源，由地方政府通过建设用地使用权出让合同的方式来确定其归属与范围。根据物权法第136条、138条的规定，地方政府可以就地表、地上以及地下空间分别设定建设用地使用权。其权属范围包括“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”。而在建设用地出让实践中，“对基地使用权空间的约定大多是划分横向平面的范围，对于纵向空间则并非合同成立的要件，故而实务中少有约定(城市规划上对建筑物高度的限制只是公法上的限制)”[注]梁慧星：《中国物权法草案建议稿(附理由)》，北京：社会科学文献出版社，2007年，第453页。。因此，无人机的社会化应用，一方面侵占了国有资源，并造成了空间秩序的混乱；另一方面，它也激化了建筑物垂直空间内稳定的空间使用关系，使得多个相互重叠的空间使用权之间相互争夺活动空间；再一方面，建筑物垂直空间成为一种具有价值的、可供普通公众利用的资源，甚至成为建筑物所有权人稀释高昂房价、获得更多空间利益的商品。但是，“现行法律体系下的空域管理方式存在明显的缺陷，航空业迅速发展的背景下空域资源未能得到充分利用，空域需求的高增长与空域利用的低效率形成鲜明对比，由此，对空域利用体系改革的现实要求越发紧迫”[注]王锡柱：《空域私法权利建构论纲》，《河南财经政法大学学报》2017年第5期。。在这种情况下，无论是国家还是社会公众，都将开始认真对待并主张自己的空间权利，同时也成为无人机监管立法必须率先解决的问题。

(二)空间隐私权方面的困扰

(三)空域管理权方面的困扰

空域管理历来被视为国家行使领空主权的重要表现形式。在广阔的高空领域，之所以没有出现民用航空器肆意飞行、秩序混乱的状况，就是因为我国对全国民用航空活动实施统一监督管理。按照民用航空法第3条的规定，国务院民用航空主管部门负责全国民用航空活动的统一监督管理；国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理各个地区的民用航空活动。这种管理模式的优点在于，单一管理机构能够全盘掌握全国空域的飞行信息，并据此做出科学的决策；其劣势是管理机构的财政支持力度与总体分析能力决定了航空器的数量上限。在无人机数量过于庞大的情况下，民用航空管理机构不仅难以胜任无人机的监管工作，还有可能降低大型民用航空器的飞行管理效率。同时，京东[注]赵争铮：《小无人机载起陕西大经济 京东与陕西合作打造全球首个低空无人机物流网络》，《中国城市报》2017年2月27日，第7版。、阿里巴巴以及苏宁等商事公司与地方省市合作建立无人机航空运输网的尝试，已经否定了国家统一监管模式的可行性。理由在于，无论是对飞行高度、飞行范围的限制，还是以机体重量为标准的无人机分类方法，均无法满足无人机商业化应用的客观发展需求。“公共安全”这一理由也在地方政府同上述公司的“积极商业开发”中居于次席。因此，在国家无力全面管辖的领域，适度放松监管或者吸引社会公众自我管理才是更为可行的策略。我国飞行基本规则与民用航空法便在“空域统一监管模式”之外，开始探索空域分类管理模式。而随着国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》(国发[2010]25号)，全国14个省、自治区和直辖市，约33%的低空空域由过去的全域管制调整为管制、监视、报告三类不同属性的管理[注]《国家空管委：简政放权 提高空域运行效率》，http://news.carnoc.com/list/326/326495.html， 访问日期：2018年3月10日。。这说明，在国家空域监管机构退出某类空域，或采用分级分区域监管模式的情况下，空域治理效率会有所提升，而传统的空域统一监管模式仍然在特定空域发挥着重要作用。

二、我国无人机监管的地方立法比较与差异分析

飞行科技的发展，改变了空间权力(利)的分配。随着无人机在全国范围内的普及，以及《新一代人工智能发展规划》的要求，国家在空域管理上势必面临着全面的革新需求。在此背景下，为了更为准确地评估《征求意见稿》的制度设计、可能的实施效果，笔者将以重庆、深圳、四川、无锡等省市无人机监管的地方政府规章为参照系，分析《征求意见稿》的制度设计与可能效果。

(一)无人机立法目的与规制对象的立法比较

立法目的与规制对象的不明确有可能导致立法效果的低下。按照《征求意见稿》的规定，其立法目的是“规范无人驾驶航空器飞行以及相关活动，保障飞行管理工作顺利高效开展”；所规制的对象是无人机，即“机上没有驾驶员进行操作的航空器，主要包括遥控驾驶航空器和自主航空器”。然而，无人机立法的目的不仅是将各类遥控驾驶航空器、自主航空器纳入国家航空监管机构的管理之下，还是对社会公众隐私权、人身安全、财产安全的一种保障。当无人机监管立法无法实质性地保障公民的上述权利时，它的社会价值也将大打折扣。同时，在《征求意见稿》的监管对象上，热气球、风筝、飞机模型等空中飞行物则明显被排除在外。这样，狭义的“无人机”概念也将削弱无人机监管立法的实施效果。倘若这种论断具有主观臆断性或不科学性，那么，《征求意见稿》同重庆、四川、无锡、深圳等地区立法例的对比性分析，将为我们展现更为客观的立法样态。

根据《轻小无人机运行规定(试行)》《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》以及《深圳市民用轻型无人驾驶航空器管理办法(征求意见稿)》的规定，“规范飞行”“加强无人机管理”“保障公共安全”均构成上述规章之立法目的，而且上述规章均把“无机载驾驶员”或“自备飞行控制系统”的无人机作为规制对象。这一界定方式符合当下无人机立法的主流趋势，而且在语词释义上也能够为社会公众所理解。但从现代立法的基本理念来看，上述立法例过分注重立法的监管效能，而忽视了公民的上述权利保障。需要特别注意的是，上述立法例在规制对象上显现出较大的差异，这显然不利于公民的上述权利的保护。例如：《深圳市民用轻型无人驾驶航空器管理办法(征求意见稿)》第3条、《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》第2条在“无人机”的概念界定上设置了“重量”和“用途”两个要素，从而限缩了该规定的监管范围；而《征求意见稿》却采用列举的方式，确定该条例仅用于监管所有类型的遥控驾驶航空器、自主航空器。由此可以发现，规制对象上的差异实际上决定了无人机立法的实践价值及效用。在不包含公民的上述权利(尤其是空间隐私权)保障内容的前提下，立法能否承载社会公众对无人机监管的制度性需求，将充满疑问。

(二)驾驶员资质的制度审视与立法比较

在航空领域，各国对飞机驾驶员资质都附加着十分严苛的要求和测试标准。表面上看来，这是高危行业与公共安全的内在要求，其实质是为提升空间(使用)权的配置效率。这种抽象性解释或许难以展现空域(使用)权分配的真实样态，为此需要引入数据来提升其说服力。截至2017年6月，我国共有230家获得飞行训练资质认证的无人机驾驶员训练机构，4.5万架民用无人机。其中，仅有15545名民用无人机驾驶员取得了合格证(83.15%的无人机驾驶员持有多旋翼的驾驶员合格证)[注]数据来自于中国航空器拥有者及驾驶员协会发布的《2017上半年民用无人机驾驶员报告》。。也就是说，是否具有驾驶员资质直接影响着公民空间(使用)权的行使，否则将会被定义为“黑飞”。然而，在无人机的飞行上，驾驶员本身的身心功能已经不再是影响飞行质量的核心要素。特别是小型、轻型无人机占有较大比重(83.15%)的情况下，飞行技能的好坏更多的是影响着驾驶员自身的财产安全。因此，无人机驾驶员是否必须获得飞行执照或驾驶资质，是否必须经过严格的飞行培训，有待各省市的地方政府规章加以检视。

通观《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》第13条以及《征求意见稿》第20条与第23条的相关规定，这些立法例对“无人机驾驶员资质”分别做出三种不同要求：(1)不要求飞行执照，仅要求操作员掌握熟练的飞行技能；(2)要求飞行执照。其目的是防御无人机的空域飞行风险，加强新型飞行器的管理；(3)按照机型区别对待。《征求意见稿》在“飞行执照”的规则设定上，以无人机的机型、重量、操作者年龄等主客观要素加以区别对待。然而，上述立法例对“驾驶员资质”的制度设计，除了考虑无人机的机体重量之外，并未关注无人机社会化应用中的功能分化，即无人机的具体用途。从人工智能技术发展的客观趋势来看，“功能分化”与“形体分化”始终代表着不同的发展方向，二者是无法互相替代的[注]人工智能产品的功能分化，实际上是社会化大生产以及人类的工具性需求对人工智能技术提出的必然要求。正是人类的需求，决定了人工智能技术的发展趋势。参见张玉洁：《论人工智能时代的机器人权利及其风险规制》，《东方法学》2017年第6期。。以“机型(实际上是‘重量’)”与“年龄”作为是否需要无人机飞行执照的分类方法，固然能够提升无人机的安全性与监管效率，但也因此容易将无人机用途掩盖在机身重量标准之下[注]我国90%以上的无人机属于轻型无人机，重量分类的实际作用有限。参见齐中熙：《空域管控 你的无人机到底应该怎么飞？》，http://www.xinhuanet.com/2018-01/28/c_1122328808.htm， 访问日期：2018年3月15日。，进而偏离无人机监管立法的初衷——公共安全保护[注]刘宪权认为，弱人工智能产品(如无人机)极易被他人利用来实施某些严重危害社会公共安全的行为。参见刘宪权：《人工智能时代的“内忧”“外患”与刑事责任》，《东方法学》2018年第1期。、空域管理与无人机发展。为此，“功能分化”及其内含的“用途”分类方法，似乎能够在另一个角度上解决“形体分化”的缺陷。这是我国无人机监管立法过程中尚未加以重视之处。

(三)空域管理权及无人机适飞范围的立法比较

三、我国无人机监管立法的制度完善

人工智能技术的社会化应用，常常暴露出政府规制手段上的匮乏。同时，不合适的监管理念以及执法成本的考虑，也在很大程度上限制了法律规范的实施效果。从《征求意见稿》的制度设计来看，制定者已经意识到航空秩序与公共安全的重要性，却忽视了“立法是对社会根本需求的回应”这一基本立法原则。为此，结合前述实证研究的结果，本文对《征求意见稿》提出以下修改完善的意见和建议：

(一)确立“私权利保障+公权力监督”为立法导向

从《征求意见稿》的立法文本来看，该立法例从立法目的、篇章结构到条款设计，均未给予公民足够的相关权利保障空间。这种立法实践不仅游离于社会公众的客观需求之外，也过度消耗了国家的公共资源。严格来讲，立法的目标首要的是保护公民的相关权利，其次才是惩治违法犯罪行为。恰是因此，各国关于无人机的立法均是对公众相关权利保护的回应，同时兼顾无人机的飞行监管。例如，美国颁布的第142号议会法案规定：未经许可，无人机不得以低于350英尺(约106.68米)的高度飞越私人土地或房屋。而英国《无人机安全管理规范》对装有摄像头的飞行器提出以下要求：不得在距离人、车辆或建筑物50米以内的地方飞行；不得在人群聚集场所150米范围内飞行。澳大利亚则规定，拥有飞行资格的航拍人员未经他人许可，不得在15米范围内拍摄。从上述立法例可以发现，尽管各国对无人机监管立法的具体制度不尽相同，但总体上兼顾了公民有关权利的保障与国家监管职权的有效结合。尽管我国目前尚未发生无人机侵犯隐私权的实际案例，但不意味着我国无人机立法无须预先做出空间隐私权保护措施。从国家的社会义务来看，公民的权利保障与社会风险防范(或监管)应当成为国家立法的核心组成部分。鉴于无人机行业迅猛的发展趋势，我国《征求意见稿》“既要充分考虑无人机商业市场的需求，又要平衡商业利益、航行安全及民众隐私保护等多方因素”[注]柯莉娟、谢一飞：《规范民用无人机商业使用的重点问题》，《中国律师》2015年第11期。。

具体说来，《征求意见稿》应当坚持以“私权利保障+公权力监督”为立法导向。目前，《征求意见稿》第1条仅将“规范飞行活动”“保障飞行管理”作为立法目的，而忽视了公民的相关权利保障对于立法的核心价值。这也导致《征求意见稿》的整体制度设计偏重于无人机监管。一旦公民因无人机航拍而产生隐私权纠纷，作为专门性政府规章的《征求意见稿》实际上无力对其提供法律保护。因此，应在《征求意见稿》中增加“公民的权利保障”条款，这样一方面实现了我国无人机立法同国外立法实践的对接，另一方面也是我国回应无人机发展趋势以及公众需求的必然结果。假设无人机驾驶员与他人之间因无人机拍摄、碰撞等行为引发侵权纠纷，在《征求建议稿》现行文本的规定下，无论是无人机驾驶员还是被侵害人，均无法从中获得直接的纠纷解决依据——前者仅能援引《征求意见稿》来证明己方按规定飞行，而无法证明拍摄、碰撞等行为的正当性(或不正当性)；后者则可能援引《侵权责任法》的规定，主张侵权损害赔偿——同时也难以明确自身行为将在何种程度上得到法律保障。然而，以“私权利保障+公权力监督”为导向的立法模式将改变此种法律难题。纠纷双方仅需根据无人机立法的具体条文来确定双方的权利与义务关系，而不必通过诉讼形式来消除纠纷。这样，公民的权利保障与公权力监督的结合，就会造就出一种更为高效、更具操作性的法律规范。

(二)建立无人机“用途+重量”双重分类体系

结合前述无人机分类实证研究可以发现，我国对无人机基本上采用的是重量分类方法。此一方法也在国外无人机立法中得到普遍适用。但这并不意味着国外仅采用一种无人机分类方法。事实上，澳大利亚民航安全管理局(Civil Aviation Safety Authority，CASA)在坚持“重量分类方法”的同时，也依照无人机飞行用途的差异，将其分为以下三类：娱乐休闲飞行(Recreational flying)、商业飞行(Commercial flying)、在自己领地上空飞行(Flying over your own land)。“用途”分类方法除了将“执行军事、警务、海关飞行任务外的航空器”排除在民用无人机的管理序列之外，还对以“娱乐休闲”为目的的飞行器施加飞行许可和飞行器登记豁免，从而以更为简单的方式实现了空域监管目的。在我国无人机立法中，这种“用途”分类方法仅存于无人机的概念界定中，而未扩展到无人机的飞行器登记、飞行执照以及飞行范围等条款中。由此也形成了一个封闭的无人机分类管理体系。然而“封闭”并不等于周延，它无法容纳变化，更难以应对发展。在无人机行业迅速发展的当下，其弊端不证自明。因此，我国在无人机分类管理体系的建立上，应当兼采“重量分类方法”和“用途分类方法”两种方法。

(三)构建多元空域分类管理体系

空域分类管理是国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization)所创立的空域管理方案。它将空域分为A、B、C、D、E、F、G七大类，以此提升不同空域的有效使用率。目前，美国、澳大利亚、欧洲等国家(或地区)所采用的空域分类方案皆源自于此，并依据实际情况有所改动。例如，美国将空域分为六类：“A类为绝对管制区，横跨美国全境，只有IFR飞行；B类为终端管制区，建立在繁忙机场附近，IFR、VFR 均可飞行；C类为机场雷达服务区，建立在中型机场，与B类空域的最大区别是，C类飞行员要保持和管制员的通信联络；D类为管制地带，建立在有管制塔台的机场；E类为过渡区，空中交通管制只负责IFR间的间隔，E类空域是美国面积最大、应用最广的一类空域；G类，非管制空域，由飞行员本人负责飞行安全。”[注]美国在完成空域分类的同时，将“仪表(IFR)行”和“目视(AFR)飞行”同空域分类管理相结合，有效地区分了飞行器的适飞空域。引自刘光才、刘美君：《我国低空空域开放的法律探讨》，《中国民用航空》2009年第11期。这种空域分类方式的优点在于，它将有人驾驶飞机、无人驾驶飞机均纳入同一监管平台上加以考量，并且对无人机的低空飞行给予了较为宽松的空间条件。我国在空域分类管理体系的建构上，也借鉴了国际民用航空局的管理方案。例如：国务院、中央军委在《关于深化我国低空空域管理改革的意见》(国发[2010]25号)中按照管制空域、监视空域和报告空域划设低空空域。但是，根据《征求建议稿》的规定，我国同时又将空域划分为管控空域、适飞空域和隔离空域，而且每年的空域划分方案由省级人民政府、军区以及飞行管制部门会商后决定。这就导致我国的空域管理体系出现混乱、杂糅的局面。

为了进一步推动国家空管调整改革，扩大民航的可用空域资源，提高民航空域使用效率[注]张千帆等：《建立统一的中国航空法体系——理论初探与立法建议》，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2008年第2期。，我国的空域监管应当从以下三个方面加以完善：(1)统一空域分类标准。空域分类标准是在考虑到我国不同地势、不同建筑高度下无人机飞行高度的标准测算方式。一般认为，空域测算分为三种计算标准，即“海拔高度”“地面高度”以及“相对高度”。既然我国的陆地部分的高度差较为明显，且城市空域构成无人机飞行频率较高的地带。那么，以“地面高度”作为我国空域分类的计算标准较为恰当。(2)确立诸法一致的空域分类体系。在统一空域分类标准的基础上，我国应当对不同立法例中“空域分类管理体系”加以整合，形成不同地区、不同层级空域相一致的空域分类管理体系。其中，各空域的名称、所涉高度以及例外事项等，均应当做出明确、统一的规定，以实现我国空域管理的体系化、标准化。(3)确立“民航监管+区域监管+行业监管”三级监管机制[注]刘洋：《探索：民用无人驾驶航空器监管体系》，《中国民航报》2017年8月16日，第8版。。其中，民航监管部门主要负责无人机飞行监管、空域分配的立法与政策制定；区域监管由地方政府与地区航空管理部门统筹协调，并结合地方空域环境、飞行需求以及行业发展状况来制定地区性监管规范；行业监管则利用飞行器行业协会的自律功能，加强无人机登记、飞行计划以及飞行数据备案等事项的监管。

四、结语

综观各国无人机监管的诸多立法例，各国行政机关已经普遍认识到无人机无序飞行所带来的公共安全危机。为此，“行政监管”模式成为世界各国(尤其是我国)对于无人机规范化应用的主要应对措施。然而，从现代法治的基本理念出发，无人机的社会化应用与其说是对传统垄断性空域使用方式、空域监管模式的强力冲击，不如说是公民相关权利的空间延伸。因此，我国虽然在无人机的飞行管制上着墨颇多，却忽视了无人机监管与“黑飞”背后所暴露出来的深层次空域管理难题。例如，无人机遥控技术改变了航空器的空地关系，进而要求分离中的“空—地”二元执法模式加快整合，等等。由此观之，无人机的社会化应用及其立法实践，充分反映出新型高科技产品对行政监管模式创新、变革的强力推动，也在一个侧面展现出科技发展对传统行政法中“公权力—私权利”关系的积极影响。

诸多立法例样本的规范主义分析说明，我国的无人机立法不仅借鉴了大量的国际立法惯例，而且还形成了独具地方特色的无人机监管规则与制度创新。例如，无人机类型划分、驾驶员资质、无人机飞行范围等事项。然而，我国针对无人机的立法实践，仍然有许多问题尚未得到解决。例如，我国缺乏一部无人机领域的基础性法律，从而导致诸多规范无人机飞行与应用的行为缺乏统一的法律规制。目前看来，我国对待无人机立法的定位，仍然是以民用航空法为基础，参考通用航空管理模式进行监管。但实际上，无人机的特点及应用领域与通用航空具有极大的差异。因此，《征求意见稿》的出台或许能够在一定程度上改善无人机领域基础性法律欠缺的困境，但仍需制定无人机领域的专门性法律。而各地无人机立法对“地方特色”的创新性追求，一方面实现了地方政府规章制定的创新，另一方面也隐含了不同地区立法之间的巨大差异，加剧了我国在无人机监管立法上的不统一问题。因此，《征求意见稿》对地方立法例的借鉴和改进，仍需要留待实践去检验。此外，《征求意见稿》及各地方政府规章应当进一步加强无人机无线电的监管力度，采用协议监管为主、能量源管控为辅的新型监管模式[注]国家无线电监测中心、国家无线电频谱管理中心：《无人机无线电管控技术研究报告》，http://www.srrc.org.cn/article18739.aspx, 访问日期：2019年3月20日。。倘若国务院、中央军委空中交通管制委员会能够借助《征求意见稿》广泛征求意见的契机，注意改进上述立法冲突与立法遗留问题，那么，对于我国无人机监管的实际需要而言，无疑具有建设性作用。