城市轨道交通PPP项目风险管理研究

姜树学 刘新琴 王鹏 张笑林

摘要：通过对政府目前主导实施的城市地铁轨道工程PPP项目实施中各种运作方式的列举，提出决策思路，进行项目风险分配框架的制定及方案的研究，从政府方、建设方角度解析保障项目运行的风险因素，分析项目可能存在的问题和风险预控措施，为类似项目的政府方、建设方决策提供参考。

关键词：轨道工程;PPP项目;运作方式;风险

1 引言

城市轨道工程建设工程量大，政府资金投入大，公益性比较强，即使项目有收费机制，其价格也较低，往往导致项目盈利性差或无法盈利，甚至没有收费机制和现金流入。收入较低无法实现收支平衡，且项目所需运营管理比重较大，对管理能力、运营维护能力要求较高。随着国家经济政策逐步开放，并允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，利用PPP模式引入社会资本，可以破解筹建城市地铁轨道工程项目中地方政府预算支出不足、基础设施建设亟需启动的窘境。

2 运作方式

PPP是“Public-Private-Partnerships”的简写，译为“公私合作制”，是公共部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的方式。对PPP内涵的界定有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系;狭义的PPP理解为一系列项目融资模式的总称，是指公共部门与私人部门共同参与生产、提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，如特许经营、租赁合同模式、管理合同模式等_[1]。

国内外常见的PPP项目运作方式主要包括：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）_[2]。除此之外，国内外PPP项目实践中应用比较普遍的运作方式至少还包括：租赁-运营-移交（LOT）、建设-租赁-移交（BLT）、建设-移交-运营（BTO）、区域特许经营（Concession）或DBFO（设计-建造-融资-运营）等。PPP项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如图1所示。

PPP模式的操作规则能够使社会资本参与到城市轨道交通项目的策划、设计和可行性研究等前期工作中，一方面降低了社会资本的投资风险，另一方面能够引入社会资本更有效率的管理方法与技术引入，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期、降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

但是，也要注意到PPP模式的组织形式和运作方式相对普通建设方式更为复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧，各方对项目运作过程中的风险管控和分配也存在不同需求。只有政府与投资企业形成相互合作的机制，达成一致认可的风险分配方案，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

3 我国城市轨道交通发展涉及的问题

城市轨道交通环保、便捷、客运量大等这些特点使其逐渐成为城市交通系统的主流。但是其在许多二三线城市的覆盖率仍然较低。城市轨道交通在我国的进展历程中仍面临着各种各样的问题。

3.1 政府筹资压力大

城市轨道交通项目时间耗费久，涉及范围广。再加上许多都是建造在地下，施工难度大，要求较高的施工技术，所以建设城市轨道交通需要的资金规模比较大。一般对于该项目的投资至少为100亿元。如果只靠政府单独来筹资，政府将会承担过大的经济压力。

3.2 城市轨道交通资金回收困难

由于城市轨道交通项目属于微利经营的准经营性项目，所以经济效益比较差。城市轨道交通业仅以票价作为其主要资金收入，成本比较难收回，实现盈利就更难，所以亏损在这个行业中并不少见。

3.3 管理效率低下

由于这种项目一般都由政府提供，缺乏竞争性，所以对于其的管理较松，导致服务水平不高。

4 风险分配基本框架的建立及应对措施

在财政部推广应用PPP模式的政策指引下，政府和社会资本的风险分配机制按照上述分配原则、项目具体特征和需求，项目核心风险分配框架及应对措施如下。

4.1 政治风险

风险承担方：政府风险类别：经营权收回/违背、征用/公有化、法律变更、税收变更、审批获得/延误、行业规定变化。风险应对措施：政府应通过PPP合同约定该部分风险出现时应给予项目公司的补偿形式及金额。

4.2 建设风险

（1）风险承担方：政府风险类别：设计不当、土地使用风险应对措施：政府应加强对设计文件的审核、优化，如因设计不当导致项目公司损失，政府应给予项目公司相应的现金补偿或其他补偿。

（2）风险承担方：项目公司风险类别：承包商违约、工程质量、工地安全、劳资/设备的获取、劳工争端/罢工、效率低/材料浪费、建造成本超支、完工风险、技术不过关、考古文物保护、地质条件、场地可及性/准备、工程/运营变更、公共设备服务提供。

风险应对措施：项目公司应加强自身运营服务的管理与考核，按照PPP合同规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损失。

（3）风险承担方：共同承担风险类别：考古文物保护、地质条件、场地可及性/准备工程/运营变更、公共设备服务提供。风险应对措施：政府与项目公司应友好协商，合理共担损失。

4.3 财务风险

（1）风险承担方：项目公司风险类别：融资失败、融资成本高、利率变化、外汇风险、偿债风险/流动性风险、项目公司破产。风险应对措施：项目公司应提高资金的使用效益，合理搭配长、短期负债。

（2）风险承担方政府融资机构介入权行使。

4.4 运营风险

（1）风险承担方：项目公司风险类别：人工、材料价格上涨、运营成本超支、服务质量不好、维修过于频繁移交前设施状况、移交后设施状况（缺陷责任期内）。风险应对措施：项目公司应加强自身运营服务的管理与考核，按照PPP合同规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损失。

（2）风险承担方：政府风險类别：移交后设施状况（缺陷责任期外）。风险应对措施：该部分风险由政府自行承担。

4.5 法律风险

主要包括项目公司破产、合同文件冲突、第三方延误/违约、设施所有权等风险类别，由政府方和项目公司共同承担，政府与项目公司应友好协商，合理共担损失。

5 结语

在分析和评价了风险之后，决策者就要从风险回避、降低、分担和承受等方面考虑如何应对。在此过程中，评估对风险的可能性和影响的效果，以及成本效益，选择能够使剩余风险处于期望的风险容限以内的应对。

参考文献

[1]艾冰，陆小成.政府工程采购PPP融资的模式比较与风险防范[J].求索，2008（4）：19-21.

[2]蔡蔚.城市轨道交通的基本属性对投融资的启示[J].城市轨道交通研究，2007（1）：11-13.

作者简介：

第一作者：姜树学（1982-05-08），男，汉族，黑龙江鹤岗市，本科，高级工程师，研究方向：城市轨道交通。