BT 模式在云河水利水电枢纽工程建设中的应用

徐利军

（汉中市南郑区云河水利水电工程建设管理局，陕西 南郑 723100）

BT模式（Build-Transfer）即“建设—移交”模式，是指由政府授权的项目业主将拟建项目，通过招投标、竞争性谈判或其他合法方式，确定项目BT投资人，由BT投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目竣工验收后移交给政府或项目业主，由政府或项目业主按合同约定进行分期付款回购项目的一种新型融资建设模式。BT模式主要适用于政府投资困难且亟待实施的基础设施、公用事业项目及其他重大建设项目。

1 工程概况

云河水利水电枢纽工程位于汉中市南郑区西南40 km的两河镇境内，系一项在汉江一级支流漾家河上游云河段筑坝建库，跨流域向南郑区红寺坝灌区和勉县幸福渠、天堰灌区灌溉补水，并兼防洪、发电、养殖、旅游和城市供水等综合利用的小（Ι）型水利水电枢纽工程。工程建设规模为：修建碾压混凝土重力坝一座，坝高63 m，总库容984万m3，控制流域面积128 km2；引水渠道一条，长12.8 km；电站四级，总装机12960 kW。

该工程分两期实施，一期工程于1998年12月开工建设，并于2003年5月相继建成了渠首低坝、引水渠道、两河口、蒋家湾电站及两河口电站尾水引入红寺坝灌区西干渠的配套工程；水库枢纽和坝后电站工程因资金短缺难以实施，作为二期工程长期停工待建。2010年，中央《关于加快水利改革发展的决定》出台后，为抢抓发展机遇，市、县政府决定重启云河水库工程项目。此后，项目业主委托设计单位于2011年12月完成了工程《初步设计报告》复核，在涉及初设批复的项目选址规划、建设用地、水保、环评、移民安置等前期报批手续完成后，陕西省发改委以陕发改农经 [2013]518号文件对工程初设报告予以批复，核定工程概算总投资20800万元，建设工期25个月，工程投资以市、县为主进行筹措。针对市、县财力紧张，建设资金严重短缺的实际，为加快工程建设步伐，南郑县政府大力实施创新驱动战略，深入开展招商引资，经反复磋商和实地考察，与北京久安建设投资集团有限公司建立起合作伙伴关系，双方签订了合作合同，引入BT模式，破解了资金短缺的瓶颈制约，在各项施工准备工作就绪后，水库枢纽工程于2014年12月15日开工建设。历经五年艰辛奋斗，水库枢纽工程于2019年4月全面建成，计划今年10月份下闸蓄水试运行。

2 BT投资人的确定

云河一期渠道、电站工程2003年5月建成后，水库枢纽因资金短缺未能实施而无调蓄能力，导致已建工程灌溉、发电效益长期难以发挥。同时，根据工程建设有关规定，初设批复2年内未开工建设的项目，逾期开工需对其初设报告重新进行复核报批。工程建设形势严峻，时间紧迫，势在必行。为解决建设资金短缺这一主要困难和最大矛盾，推动水库主体工程尽快开工建设并尽早发挥效益，2013年，南郑县政府抢抓水利发展机遇，深入开展招商引资工作，千方百计拓宽融资渠道，先后与多家公司、企业，就云河水库建设项目招商引资合作事项进行了广泛接洽和磋商。经反复比较、多方论证并征求有关方面意见和建议后，将北京碧水源科技股份有限公司初步确定为合作对象，并对其进行了深入考察。结合项目实际，考察后将北京久安建设投资集团有限公司确定为具体合作对象。北京久安建设投资集团有限公司是北京碧水源科技股份有限公司的控股子公司，该公司资金技术力量雄厚，企业证照齐全，热心与南郑县政府就云河水库项目进行BT模式合作建设。2013年12月，汉中市、南郑县政府组织有关部门专程对北京碧水源公司、久安公司做了进一步考察，之后在“汉中—天津经贸合作活动”会上，南郑县政府与北京碧水源科技股份有限公司签订了合作框架协议，初步确定了BT投资人。

围绕BT模式合作框架下涉及到的项目合作内容、方式等各项事宜，南郑县政府授权县水利局、云河水利水电工程建设管理局（项目业主）继续与北京碧水源公司下属的久安公司进行对接。经多轮谈判，在项目合作内容、投资、工期、合作方式、双方权利和义务以及违约责任等方面达成一致，并形成了《南郑县云河水利水电枢纽工程合作合同》。2014年2月，南郑县政府第二次常务会议对该项目合作模式及合同进行了审议并原则通过。鉴于云河工程建设投资较大、停建时间长、社会关注度高，项目建设意义重大，影响长远，事关全县经济社会发展大局，南郑县政府就该项目BT模式合作建设事项专门提请县人大常委会进行审议。2014年4月，南郑县人大召开常委会议对该项目BT模式合作建设事项进行了专题审议，经集体表决后，以《关于批准南郑县云河水利水电工程合作建设报告的决定》，原则同意县政府与北京久安建设投资集团有限公司以BT模式合作建设云河水库工程。2014年5月，南郑县政府与北京久安建设投资集团有限公司在第十八届中国东西部合作与投资贸易洽谈会上签订了合作合同，正式确定了BT投资人。

3 BT项目合作内容及方式

根据《南郑县云河水利水电枢纽工程合作合同》，该项目合作建设内容、投资和工期以陕西省发改委对工程初设的批复为准，即：云河水库枢纽、坝后电站工程建设所涉及的水工建筑工程、机电设备、金属结构及安装工程、临时工程、库区移民、水保、环保等工程；总投资20800万元，按照工程建设进度分期足额投入；总工期25个月。合作方式以BT模式投资建设，南郑县政府作为甲方，北京久安建设投资集团有限公司作为乙方，合同签订后由乙方负责组建项目公司，筹措项目资金，双方建立了银行共管账户，签订了共管账户协议，对账户资金使用共同进行监督管理。项目周期分为建设期和回购期。建设期内，甲方将工程建设委托给乙方，由乙方组建的汉中京久安水务有限公司作为建设单位，负责按照水利工程基建程序进行项目建设，甲方授权南郑县云河水利水电工程建设管理局作为监管单位，对项目建设实施全过程监督管理，并负责做好移民搬迁、土地征用、建设环境整治等工作，保障工程建设顺利实施。建设期内甲方对乙方投入工程建设经审计后的全部资金按6%的年利率计息。工程竣工验收合格后进入回购期，乙方将工程项目移交给甲方由其经营管理，甲方自工程交付之日起，约定三年期限内，按8%的年利率分期给乙方付款，对工程项目进行回购。

4 存在的问题与对策

4.1 存在的问题

云河水库枢纽工程通过引入BT模式虽已建成，但在运作过程中也存在一些问题。一是BT模式作为一种新型融资建设方式，在基础设施建设领域诞生的时间短、实践经验少，目前国内尚无BT方面的法律法规，使得BT项目缺乏明确的法律依据；二是BT模式在本地区首次引入，处于探索尝试期，无先例和经验可供借鉴，政府难以制定出完善的BT项目融资建设管理办法，从而给项目的实施带来了一定的难度；三是BT项目仍然存在一定风险，特别在融资和回购方面，对政府而言，BT投资人能否按合同约定分期分批及时注资，决定着项目能否顺利实施、按期完成，就BT投资人而言，政府能否按合同约定及时付款回购，决定着项目投资和回报能否及时回笼、如期实现。

4.2 解决的对策

针对上述问题，一是建议有关部门加快BT项目立法步伐，出台专门的法律法规，使BT项目的实施有法可依，有章可循，更加规范；二是建议地方政府在实施BT项目前，深入考察调研，制定BT项目融资建设管理办法，对BT项目的前期工作、项目实施、合作双方职责分工、政府监管、项目回购等方面进行建章立制，促进BT模式在本地区规范运作，广泛应用，高质量发展；三是建议地方政府在BT项目决策中科学研判，充分考虑地方可支配财力，量力而行，有效规避风险；四是建议项目业主在BT投资人的选择上引入竞争机制，扩大选择范围，尽量采取招投标或竞争性谈判方式，确定出融资能力强、资信好、信誉高、业绩良好的BT投资人，确保BT项目在实施过程中资金不断链，进度有保障，持续、稳健推进。

5 结语

BT模式是从BOT（建设—经营—移交）模式转化发展起来的一种新型融资建设模式，这种新型建设、移交模式目前尚处于摸石过河、总结经验、不断完善之中，在运行中会逐渐发现其风险和不足。但从本项目的运行情况来看，通过前期深入考察、扎实工作，引入BT融资模式后，成功解决了项目建设资金紧缺的矛盾，既推动了项目尽快建成，也促进了地方经济和社会事业可持续发展，该建设模式可在内似项目中应用和推广。