共享单车政府监管之探讨

王如愿，刘淑波

（长春理工大学法学院，吉林长春，130022）

随着移动互联网的快速发展，互联网共享单车应运而生，更加便捷的无桩单车开始取代有桩单车，共享单车企业逐渐开始取代了政府管理的城市公共自行车。互联网共享单车自发展伊始就展现出了不同寻常的迅猛态势，从2016年底开始，仅仅半年时间，共享单车的身影就遍布各大城市的大街小巷，悄无声息地改变了人们的出行方式。在低成本、高效便捷的动力鞭策之下，人们纷纷踊跃投入到“绿色出行、低碳环保”的队伍中来。但是，这种由经济催生的新变化，一定会由于上层建筑的缺位而暴露出大量的问题，法律规制的落后对于共享经济这一庞大经济形态的发展的影响不可谓不大。在初期人们蜂拥而至的热潮褪去之后，随之而来的共享单车企业市场竞争无序、用户人身及财产权受到侵害的救济措施缺位、共享单车企业自身发展不足，以及共享单车的配套设施不全面导致对城市市容及交通的不利影响都逐渐显露出来。这些问题若解决不好，共享单车的发展必定会如昙花一现。

一、共享单车政府监管概述

共享单车行业是符合低碳环保需求的绿色产业，其在一定程度上是一个双赢的经济形态。它不仅有利于企业自身经济发展，更通过吸纳使用者而实现了社会生态利益的目的，还可以解决诸多城市问题，而且并不是单纯的盈利性行业，其发展兼具经济效益和社会效益。因此政府的支持、管理与监督必不可少，积极为共享单车行业保驾护航不仅是建立生态经济的必由之路，也是服务型政府的必然要求。

（一）共享单车的法律释义

“共享单车”是一个经济术语。不同于以往以个人对应个人的方式产生的置换经济，互联网只是一个媒介或者工具，每个人都可以通过这一中介平台把自己的闲置资源（比如汽车、房屋等）转移给他人使用，并由此获得相应对价，例如一些二手车、房屋中介平台。而现在的共享单车，首先，完全依靠互联网来进行交易，互联网不单单是一个工具，更是一个完成交易不可或缺的第三方主体；其次，共享单车的发展模式明显是企业对应个人的经营模式，在使用的随时性、适用的广泛性、规模的交互性上都产生了翻天覆地的变化。现在共享经济发展模式的法律含义是指以互联网为媒介，提供共享单车的企业暂时性地转移自行车的使用权给消费者，消费者支付相应的对价，由此形成一种不同于以往面对面租赁模式的但又具有租赁性质的合同。根据《中华人民共和国合同法》第二百一十二条关于租赁合同的规定：租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同①《中华人民共和国合同法》第二百一十二条：租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。。由此不难看出，共享单车这一经济形式就是租赁合同在移动互联网时代的新发展，由此可见，共享单车虽然名为共享，实际上并不是真正意义上的共享经济，只是租赁合同的一种新的表现形式。共享单车实质上就是互联网租赁自行车，其内涵是移动互联网和自行车租赁行业融合产生的新型租赁模式。

（二）共享单车政府监管的意义

政府监管在经济领域的重要性不言而喻，当然也在很多共享经济领域扮演了重要角色。而共享单车作为在社会需求下萌生的产物，成为人们短途出行的绝佳选择，如果不予以规范，就会成为影响城市发展的一大隐患，因此政府监管共享单车行业就显得尤为重要。自2017年开始我国各地方政府也纷纷拟定和出台了一系列共享单车管理办法。江苏省南京市交通运输局发布了《关于引导和规范互联网租赁自行车发展的意见（试行）》，明确表示对互联网共享单车经济发展持支持、鼓励、规范的态度，同时界定了政府、企业、市民的责任和义务，规范了共享单车行业的发展；广东省深圳市政府也出台了《互联网自行车鼓励规范意见》来规制互联网共享单车企业运营和政府责任划分，促进互联网共享单车行业的发展。共享单车和网约车一样，作为借助互联网平台发展经济的新模式，不能仍旧依靠传统的管理思维来对待，必须跟上时代的脚步，适应共享经济的内涵，采用多种管理主体共同约束的多元化管理机制，而政府监管无疑是其中最有力量的一方主体，亦是最佳的外部约束主体。政府部门对共享单车行业在准入、准出、共享单车数量、质量、共享单车致害等方面的约束和引导将会成为决定共享单车行业未来走向的重要因素。政府部门对共享单车行业积极进行监管，既可以充分发挥公共管理的职能，又能实现公共利益的需要，不可谓不是一件利国利民的举措。

二、我国共享单车政府监管之不足

国内共享单车经济模式的发展如今遇到了各种各样的问题，本文就政府监管角度存在的问题进行分析：

（一）政府对单车企业市场竞争秩序监管的缺位

共享单车经济自从国外引入而来就引发了众多企业的热门追捧，市场上共享单车企业的数量愈来愈多，竞争也日益激烈，除了最开始出现的ofo、摩拜，还陆陆续续出现了诸如酷骑单车、小精灵单车等各种类型的共享单车企业。但由于这是一种新兴的经济模式，缺乏法律法规和行业规制，导致这一行业准入门槛低，从而造成了市场秩序混乱的局面。例如，在北京、上海、深圳等大型城市中，共享单车的投放量远远大于实际需求，而在一些不发达的二三线城市，共享单车数量往往供不应求；甚至在某一城市的市中心和周边地区的投放量也并不均衡。这一问题出现的原因之一就是各个共享单车企业之间无序竞争，只重视热门地区、热门城市的需求，所以发达城市自然成了他们竞相追逐的重中之重，而忽视了市场需求与供给的平衡性。除了共享单车企业间的相互竞争引发矛盾之外，外部原因也不容忽视，即规制这一现象的法律法规的缺失和政府部门对经济管理秩序监管的缺位。无论何种经济模式的发展都离不开上层建筑的指导，经济的发展必然要受到法律法规的指引，否则任由市场肆意发展定会影响经济发展、导致市场失灵。当然，经济的发展是要靠市场和政府两只手来规制的，仅仅依靠市场显然不合理，共享单车企业的发展也不例外。

（二）政府对共享单车企业发展的配套设施提供不健全

共享单车企业发展的另一个问题就是企业自身的局限性。共享单车企业向市场投放了大量的单车，然而却缺乏与之相适应的配套设施。共享单车投放到市场上后，就出现了各种各样的服务问题，比如共享单车停放区域的规划问题、共享单车毁损的维修问题、共享单车上路后引发的交通安全问题，这些都是作为共享单车企业发展初始就应当考虑的问题。显然，现有的单车企业并不能很好地解决这些问题，因为关于这些问题，不仅需要企业投入大量的人力物力去维护，更重要的一点是这些问题与公共利益息息相关，仅仅依靠企业的力量来解决这一问题是远远不够的。政府作为负有公共行政管理职能的主体，其在完善基础设施建设、促进社会经济发展方面起着重要的作用，而企业作为促进经济发展最重要的主体之一，为了更好地实现社会经济的发展，有权利获得政府的协助与支持。企业与政府在发展方向、发展速度、发展模式、发展需求等方面的信息不对称极易引起共享单车企业发展后续力量不足的局面，而这一问题如若不能得到很好的解决就一定会影响其良好发展。

（三）政府对单车使用过程中涉及人身及财产安全问题的救济措施不全面

共享单车的使用者和共享单车企业之间的租赁合同采取了一种利用移动网络平台进行服务的方式，这种方式的租赁合同不同于以往租赁人和出租人之间面对面交易的方式，使得共享单车企业需面向大量不特定的用户提供租赁业务，这极大地扩展了租赁业务的业务范围，但也带来了不同于以往的问题。比如，在租赁合同履行过程中出现的出租人所有权毁损灭失问题、租赁人人身及财产安全问题、共享单车用户隐私权被侵犯的认定问题、租赁人为使用共享单车缴纳的押金带来的问题等都会随着共享单车经济的发展和共享单车企业规模的扩大愈演愈烈，如何有效地解决这些问题成为了一件亟待解决的事情。毫无疑问，仅仅依靠共享单车企业和用户自身的协商显然不能很好地解决这些问题，因为在租赁合同中，租赁人处于相对弱势的地位，其权利保障、损害救济，都应该得到更多的重视和完善，而现有的法律制度在保障人身及财产权方面采取的措施只是一种事后救济，远远不能切实有效地解决出现的问题。因此需要一个中立的第三方主体对可能发生或正在发生的损害进行事前的预防和事中的救济，这样才能更好地解决问题。而政府作为与共享单车经济发展密切相关的主体，在共享单车租赁合同中对合同双方当事人进行监管与救济，无疑能充分发挥其效用，促进问题的解决，然而现有的模式中并没有充分发挥政府的作用。

（四）政府对共享单车企业自身发展的监管不足

共享单车企业作为发展市场经济的主体之一，其设立、变更、消灭都有严格的法律规制，但是规制市场主体的方式并不是唯一的，除了法律监督，还有企业自身的内部监督、行业自律和政府规制等措施。对于共享单车企业而言，由于共享单车这一经济模式的发展与城市规划建设、道路交通管理、市容市貌规制等公共利益紧密联系，所以其与政府管理的关系也应当受到重视。比如，共享单车经济发展过程中企业投放的共享单车的停放区域划分、共享单车行驶车道的管理甚至城市和谐风貌建设都是需要政府和企业予以考量的。显而易见，共享单车企业的发展与政府监管息息相关，现如今出现的单车乱停乱放、单车上路横冲直撞等问题都是政府没有切实履行监管责任而造成的。除此之外，在共享单车企业破产后出现的单车回收处理问题以及在企业利用用户押金的过程中或者濒临破产无力返还押金后，对企业后续问题的监管，都涉及到公共利益和社会利益，因此需要一个有力的监管措施和严密的监管程序。

三、完善我国共享单车政府监管之建议

对于在共享单车经济发展过程中出现的诸如竞争秩序混乱、配套设施不完善、人身和财产损害以及共享单车企业自身存在的问题，笔者将从政府监管的角度，综合借鉴已有的国内外解决措施提出一些拙见。

（一）政府应当采取多种手段对共享单车企业间的竞争秩序进行监管

政府在市场经济发展过程中的作用是不可忽视的，市场这只无形的手和政府这只有形的手互相配合才能真正起到促进经济发展、规制市场秩序的作用。共享单车这一新型经济模式的发展和公共利益息息相关，因此必须充分发挥政府在促进共享单车经济发展过程中的主导作用，提高政府法治化水平，加强对共享单车企业间竞争秩序的监管，运用立法手段、执法手段有针对性地设置市场准入门槛及竞争秩序规制。比如，因为共享单车经济的社会公益性而设置严格于一般有限公司或股份公司设立条件的特殊标准，规定一定的出资数额或规定出资的性质、用途（可以将出资的一部分设置为固定的保证金），用以保证共享单车企业在规模上的可靠性以及发展上的潜在能力。同时对于各个共享单车企业间的竞争，除了依靠现有的《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国反垄断法》的规定，还可以通过政府行政手段的规制来解决这一问题。比如，政府经济管理部门可以采取行政约谈、行政指导等方式参与到企业与企业间的竞争中来，有效避免共享单车行业垄断和不正当竞争的产生。除此之外，政府作为对经济进行宏观调控的主体，应当积极行使权力、加大执法力度，对于不符合正当设立程序而设立的企业，政府工商管理部门除应当在审查设立条件过程中进行严格的审查外，还应当定期审查企业资质，对于可能不符合设立条件或者虽然符合设立条件但在设立后利用不正当竞争手段来实现目的的企业进行惩处。

（二）政府应当完善与共享单车经济发展有关的社会基础设施建设

不同于国外政府基础设施十分完备的状况，与我国共享单车经济发展所需求的相应配套设施的不足是我国政府不得不重视的一个问题。在欧洲很多国家（法国、丹麦、瑞士、荷兰、德国等国家）政府部门都有着完备的基础设施建设体系，不仅停放自行车的设施十分完备，就连道路设计也十分符合需要。在丹麦，城市里有专用的自行车停车位，自行车道交叉口处的颜色标识以及自行车上路的绝对优先权等都使得公共自行车的使用更加便捷。在我国，在共享单车经济迅速发展的当下，政府应当通过规划相应的共享单车停放区域、设置适度的共享单车行使道路等履行行政职责。当然，政府进行行政管理也要符合本国国情，要具有灵活性，对于共享单车乱停乱放影响市容市貌的现象，仅仅从政府一方的工作角度出发，将影响城市风貌的共享单车全部没收处理的行为明显不符合社会发展的需要，也不利于解决政府和企业、政府和社会公众之间的矛盾。笔者认为，要解决上述问题，需要相关的政府部门从城市规划角度、经济发展角度、人民需要角度综合进行考量，在三者之间找一个平衡点。比如，政府可以对投放单车的行为规定“公告——审核——听证”的程序，明确共享单车企业在进行投放时必须向社会公示收费标准，经过相关政府部门审核并召开听证会后方可依规定数量、规定场所投放。这一办法很好地兼顾了企业发展需要、个人利用需要以及公共利益需要，一举三得。

（三）政府应当对共享单车用户的损害进行事前、事中救济

政府及其相关部门可以通过事先预防和事中救济的手段来提前防止共享单车经济发展产生的损害及其扩大化。例如，新加坡政府就实施了严苛的拥车证制度，对破坏共享单车的行为除了罚款之外，还对违法行为进行惩罚，这种拥车证制度就是有效预防共享单车致害的一种事前救济手段；而荷兰政府对不按照规定地点停放的共享单车进行高额的罚款和信用降级处罚，这种可能降低信用评分或罚款的手段目的也是在于给违规行为一个警示。借鉴上述国家的经验，我国对于因共享单车质量问题而导致的损害，政府部门可以设立严于一般产品国家、地方、行业标准的产品质量标准，对于共享单车企业提供的单车质量进行严格把关，从源头上减少因产品质量造成的损害；对于因共享单车企业提供的网络平台泄露隐私造成的损害，网信部门在发现问题后应当及时处理、防止损害扩大，同时可以定期召开网络安全管理教育活动，督促各个企业切实落实网络安全维护；对于因缴纳押金而引起的财产损害，相关政府金融管理部门应当严密监管共享单车企业资金流向问题，对于企业可能产生的资金周转不灵、资金流向不明、企业大量举债无力偿还等问题，及时进行查处，对于申请破产注销的企业，严格审查破产情况，以达到维护广大用户利益的目的。

（四）政府应当与共享单车运营企业合作、协同治理

共享单车经济模式的发展兼顾了企业的经济效益与社会效益，因此对于共享单车经济的规制也不能仅仅依靠政府主体，政府和企业协同推进，才能实现共赢。政府在提供公共服务的过程中不仅要提高自身的服务水平，更要改革创新，采取多元方式应对经济社会发展过程中出现的新现象。在对共享单车行业的监管与治理过程中，政府和企业可以从两种不同的角度出发，提出促进其更好发展的办法，以达成一个共同的目标，这一办法是借鉴多国经验得来的。比如，法国的公共自行车项目一开始是由政府完全主导的，但是为了推行共享经济、实现绿色效益和经济效益的双赢，政府把公共自行车项目的运营权交给了企业，由企业和政府共同经营公共自行车，这一做法获得了成功。由于共享单车经济的发展和社会利益密不可分，所以为了更好地规制共享单车行业，限制其无序发展，政府和企业应当密切合作，共同推动共享单车行业的健康有序发展。政府和企业进行双向合作，政府可以通过企业的经营管理来实现公共服务的职能，企业也可以通过政府的财政补贴、税收优惠等手段获得效益。通过政府和企业的合作，可以有效地避免仅仅由企业一方推行共享单车经济带来的保障措施的不足或者仅由政府一方实施公共自行车项目导致的实施力度不够的问题。

四、结语

共享单车经济模式的发展对企业和政府来说是一个新的机遇和挑战，作为一个新兴的经济模式，其带来的问题会在发展过程中逐渐暴露出来。我国的共享单车经济出现的并不算早，因此政府和企业均可以借鉴国外已有的经验来发展这一经济或者规避不利因素。事物的发展就是一个“暴露问题——解决问题”循环往复的过程，共享单车经济也不例外。共享单车企业在发展过程中显现的竞争无序、配套设施不完善、人身财产权损害、自身发展不足等问题，也需要在实践过程中逐一解决，而政府需要在解决问题中充分发挥自身公共管理的职能，从而推动问题的有效解决，只有这样才能真正实现共享单车经济带来的双赢局面，促进经济社会的发展和社会效益的实现，兼顾公共利益和经济利益。