全国政协双周协商座谈会实践及完善路径研究

郭 雅 琼

（中共中央党校，北京 100091）

中共十八大以来，社会主义协商民主作为党推进民主政治的新增长点被提升到重要位置，中国特色协商民主的发展推动人民政协在协商形式上继续解放思想，大胆创新，尤其是党的十八届三中全会要求人民政协“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”。双周协商座谈会正是在这一背景下应运而生的。从2013年10月22日首次“双周协商座谈会”亮相到2019年6月14日，全国政协双周协商座谈会已举办了100次。每一次座谈会都围绕全面深化改革过程中出现的瓶颈问题以及事关群众切身利益的问题展开，为中共中央和各决策机关提供了众多建设性意见。本文从实践路径、实践困境和完善路径三方面对双周协商座谈会进行研究。通过对双周协商座谈会实践路径的分析，了解和把握其在实践中存在的不足，并有针对性地对双周协商座谈会发展完善的路径提出建议，为双周协商座谈会的完善和发展提供可行性借鉴，推进人民政协更加成熟、更加定型。

一、全国政协双周协商座谈会的实践路径

“双周协商座谈会”是十二届全国政协继承人民政协“双周座谈会”历史传统、创新发展形成的以界别为基础、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为方法，每两周召开一次为期半天的会议形式。会议围绕经济社会发展和涉及群众切身利益的突出问题，选择内容具体、针对性强的议题深入调研，广泛讨论，反映情况，提出建议，协助党和政府解决问题、改进工作。

“双周座谈会”是参加政协全国委员会的中国共产党、各民主党派、各人民团体所派代表及政协全国委员会常务委员为主体的时事政治座谈会，其目的是“沟通思想、交换意见、听取建议、增强统一战线内部团结”。从1950年4月至1966年7月共举行了114次座谈，“文化大革命”中停止活动。十八大之后，时隔47年，“双周座谈会”以新的面貌——“双周协商座谈会”（以下简称“双谈”）重新回到中国政治舞台。从2013年10月22日至2019年6月14日，100次座谈会都按期举行且规划有序，从选题到协商成果跟踪落实形成了一整套规范流程。

（一）十二届全国政协双周协商座谈会的实践路径

1.议题的选择与年度协商计划的制定。协商选题的特色与价值是双周协商座谈会的灵魂。按照小会小题目、中会中题目、大会大题目，会题相宜、量体裁衣的基本规律，“双谈”议题注重选取与人民群众利益密切相关而又未处理好、切口较小的问题，保持实践意义和操作性之间的平衡。总体而言，其特点主要表现为：

一是小切口，大视野。一方面，“双谈”每次开会时间约为三小时，要想在短时间内针对问题深入探讨，选题就不能过于宏大，以防谈空、谈虚。另一方面，针对小问题互动交流并不影响协商议政的效果，相反能通过小切口深入问题本质，进而提出解决问题的对策。例如，针对粮食安全问题，“双谈”聚焦“推进粮食定价机制、补贴政策和收储制度改革”这一切入点进行探讨交流，委员们提出的“坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，按照市场定价、价补分离、主体多元原则，分品种施策、渐进式推进”、“用保险方法支持粮食补贴机制改革”等建议具有较强的可操作性，为政府解决这一问题提供了可行措施。

二是政治协商与社会协商互通。政治协商的内容是对民情民意的反映，体现了社会协商的内容；同时，民情民意又是政治协商的基础和前提。在政治协商中融入社会协商才能符合国家的整体发展态势，与党委、政府工作有效衔接。一方面，十二届全国政协“双谈”76次会议的协商选题充分体现了协商内容的广泛性，涉及政治、经济、社会、教育、文化、体育、科技、生态等诸多方面，而且就任一方面选取多个小问题作为切入点进行深度交流。例如有关教育方面，选题包括努力破解海外华文教育的瓶颈问题、促进高校办出特色和水平、大力加强科普教育、重视特殊教育、办好学前教育等内容。另一方面，76次“双谈”的协商内容既包括政治协商内容，又包括社会协商内容，集中体现为经济、社会、生态、教育四项，约占76次会议的三分之二。这正好与当时国家的整体发展态势相吻合，从而能够为党委和政府工作提出建议，配合大政方针的实施。

三是制定年度协商计划。双周协商座谈会每年举行约20次，其中有16个议题是事先确定好的，剩下的几个议题根据情况临时安排。年度协商计划由全国政协办公厅负责制定，其流程包括：每年9月份广泛征集下一年议题；汇总整理并与相关部门反复磋商，形成年度协商计划；全国政协主席办公会议讨论并报请中共中央批准。

2.参会人员的选择。选择具有代表性且专业能力较强的人参加会议是“双谈”取得良好协商效果的重要保障，也是会议最终能提出可操作的意见建议的必要条件。第一，邀请利益相关方面的代表人士，便于从不同角度进行讨论，进而产生更为平衡的判断。需要特别指出的是，民主党派和无党派人士占相当比例，在实践中基本占七成左右，体现政协特色。第二，邀请部分政协委员参加，这些委员需对议题有浓厚兴趣并进行过专门研究。对此，从2015年开始实行“双向选择”，保证与会委员有能力就议题深入讨论，提出可行的建议。第三，视情邀请非委员身份的相关专家学者参加，一般邀请2-3名。这些专家学者对议题有独到见解，从而弥补了委员在理论方面的不足。第四，邀请与议题相关的中央和国家机关部门负责人到会介绍情况、互动交流，一般邀请3-4名。这些部门负责人处于工作一线，对相关问题有深入了解，从而为协商提供来自事务部门的视角。

3.前期调研及准备工作。“双谈”能否成功取决于能否通过协商形式找到解决问题的对策，鉴于此，必须重视前期调研工作。正如十二届全国政协副主席张庆黎所指出的：“光调查不研究，等于白调查；光研究不调查，就是瞎研究。”第一，由全国政协办公厅负责将年度协商计划中的议题进行分解，分别交由全国政协各专门委员会负责。第二，专委会可能会和全国工商联或者与议题相关的民主党派一起调研，在对议题进行充分讨论的基础上，深入基层调查研究。需要特别指出的是，调研有时会与相关决策部门一起进行；同时，召开座谈会，邀请相关专家学者和企业、单位共同对议题展开研讨。第三，在实地调研和深入研讨的基础上确定预约发言人，并事先对发言稿反复斟酌，确保咨政建言的质量。

4.会议运行机制规范有序。第一，坚持求同存异、集思广益、民主协商的原则，鼓励参会人员开门见山、讲真话、讲实话，而不是汇报式发言，营造民主开放、真诚坦率的协商氛围。第二，一般先请一位部门负责人简要介绍情况。第三，发言阶段，对会议的发言时间进行精确控制，保证每位与会人员都有发表观点的机会，使协商在充分讨论的基础上富有成果。会议发言包括两个阶段：第一阶段是轮流发言，先由5位委员、专家学者作预约发言，每人8分钟；然后由十几位自由发言人发言，每人5分钟；预约发言的结构化与自由发言的非结构化相结合可以引发新思考，解决认识偏差甚至误解。第二阶段是自由讨论，与会部门负责人针对发言中涉及的相关问题作互动发言，促进不同意见间的交锋。第四，出席会议的副主席视情发言，会议主持人（全国政协主席）作归纳性总结讲话。

5.协商成果的落实。“双谈”的实效取决于协商成果落实的情况。第一，会议结束三天后，全国政协和专委会就与会人员提出的意见建议进行整理，以政协《信息专报》的形式报送有关决策部门，包括相关中央领导和国家部委，作为党和政府的智力支持，为政府提供决策借鉴。第二，借助新闻媒体对“双谈”予以报道，提高其社会影响力。中央电视台《新闻联播》对其进行2-3分钟的报道；《人民政协报》更是拿出两个版面的篇幅对参会人员的发言内容详细摘登；《人民日报》、新华社、全国政协网站也会对其进行新闻报道，从而扩大其知名度和影响力。值得特别指出的是，全国政协网站对每一次会议的发言都作了摘登，如实记录与会委员的发言，使委员们敢于讲真话。第三，跟踪协商成果的落实情况。人民政协作为专门协商机构，具有独特的组织优势，它能够利用其“民主监督”职能对协商成果落实情况进行跟踪、监督，从而推动政策落实，真正做到协商于决策之前与决策之中。例如，2014年11月13日，十二届全国政协第21次双周协商座谈会围绕“建筑工人工伤维权”展开深入讨论。2014年12月，人社部、住建部、安监总局和全国总工会等四个部委联合出台了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》。2015年12月，全国政协社会与法制委员会组织委员开展监督性调研，及时发现问题，及时整改，保证协商成果与政策真正落到实处。

（二）十三届全国政协双周协商座谈会的实践创新路径

双周协商座谈会作为政协履职的制度化平台是十二届政协打造的履职新品牌，其突出特点在于“议事不定事”，通过营造民主开放、真诚坦率的协商氛围，使与会人员敢于讲真话、讲实话，这是“双谈”的独特魅力，广受社会赞誉。十三届全国政协双周协商座谈会在继承十二届全国政协“双谈”基础上推陈出新，更加求真务实、注重提质增效。其实践创新路径主要有以下五个方面：

1.网络议政。为了广泛吸纳委员的意见和建议，使更多委员参与其中，全国政协专门设立移动履职平台，委员可将建议发送至指定邮箱共同参政议政。例如，对十三届“双谈”第24次会议，新华社报道中明确提到有“119位委员在全国政协移动履职平台上踊跃发言”。

2.另设分会场。这一举措是为了解决“想参会委员太多该怎么办”这一问题，通过在主会场附近另设分会场，邀请10名左右委员以视频直播的方式参与旁听，这样就让较多的人参与到了会议中，集思广益，提升协商效果。例如，十三届“双谈”第1次会议以“人工智能的发展与对策”为议题，分会场设立在主会场对面的会议厅，邀请10名科技相关领域的委员参加，他们通过视频直播清晰地观看了整场会议。这一既新颖又有创意的举措受到委员们的好评，增强了互动，提升了协商效果。

3.一位全国政协副主席代表全国政协作主题发言。一方面，会议召开前，作主题发言的副主席都带队深入基层，对议题内容进行了专题调研，保证发言有深度，可操作。另一方面，作为政协副主席，其发言传递了政协的“官方声音”，有一定的权威性。例如，十三届“双谈”第14次会议围绕“促进新能源汽车产业健康发展”展开讨论，全国政协副主席万钢作主题发言。会议召开前，由万钢带队前往北京、浙江、上海、广东等地展开调研，实地走访；在此基础上，万钢提出大力推进基础设施建设、加强政策和体制机制创新等建议，每个建议都有针对具体问题的详细对策，具有很强的操作性。

4. 相关部委在介绍情况后针对委员建议作“二度”发言。在会议结束时，相关部委的部门负责人针对委员们反映较为集中的建议作回应，不仅增强了不同意见之间的交锋，使互动交流更密切，而且从实务部门的视角对问题进行更加深入的剖析，对委员们的意见辩证分析，使协商结果更加务实，在以后的实施中更能发挥实效。例如，十三届“双谈”第1次会议以“人工智能的发展与对策”为议题，科技部部长王志刚在会议结束时专门就反映集中的建议再度发言，比如在打造先发优势方面，提出加大人才和团队引进培养力度、积极参与人工智能全球治理等具体建议。

5.为发言设“计时器”，给互动更多时间，让不同意见交锋，以“双向协商”凝聚共识。随着全国政协为提升协商质量的不断努力，“双谈”汇报式的发言少了，更多的是互动，是不同观点之间的交锋，为了留给互动更多时间，提高协商效率，会议设置了“计时器”。当委员开始发言时，屏幕便呈现倒计时状态，委员发言一旦超过规定时间，便会发出“滴滴”的提示声，更加体现出发言“效率”和“公平”。十三届“双谈”第3次会议会场最引人注目的便是四个计时大屏幕，屏幕呈“口”字形摆放在会场中间。之前的会议，互动要在与会委员全部发完言再开始，从十三届“双谈”第3次会议开始，10位委员发言完毕就进入互动环节。这样一来，大大增加了互动时间，使观点之间的交锋更加频繁，再加上部委负责人对委员建议作“二度”发言，促进了双向协商的共识凝聚。

二、全国政协双周协商座谈会的实践困境

（一）使“双谈”这一特色制度安排长存的动力是什么?

双周协商座谈会作为中国特色协商民主的载体，是人民政协履职的制度化平台，对于新时代推进人民政协制度更加成熟定型意义重大。鉴于之前“双周座谈会”中断长达47年的教训，当下必须未雨绸缪，探索双周协商座谈会的长效机制措施。

（二）社会参与度不高

首先，在议题的选择方面，议题最终确定是由政协系统内部确定，社会力量在这一环节缺乏参与度。其次，“双谈”与会人员以全国政协委员为主，即便会邀请2-3名专家学者或者行业代表，但仍然是社会精英，普通民众无法参与。最后，每次座谈会仅能容纳二十多名委员、专家学者以及部委部门领导，十三届全国政协双周协商座谈会虽然运用网络议政、开设分会场等方式提高了委员的参与度，但社会参与度仍然不高。

（三）缺乏社会影响力

一方面，“双谈”并没有引起学术界的广泛关注，这说明关于“双谈”的报道与宣传比较缺乏，只有新华社、《人民日报》、《人民政协报》以及全国政协网站等传统媒体对其进行报道，没有很好地运用新媒体，削弱了“双谈”的社会影响力。另一方面，“双谈”基本局限在全国政协范围内，目前，只有天津市和北京海淀区等少数几个地方创建了与“双谈”类似的会议形式，没有形成全国政协与地方政协的联动机制。

（四）协商成果转化运用不够

一方面，落实协商成果的措施不到位。有的意见只是承诺采纳或实施，没有具体的进度表；有的建议虽然被采纳了，但实施力度欠缺，进度缓慢。另一方面，政协协商与党委和政府工作的协调力度不够，无法有效衔接。比如，有的协商成果所提意见比较宏观，需要多个部门共同协作、协同办理，在此类成果转化过程中，由于政协与党委和政府的衔接不够紧密，导致协商成果无法有效转化。

（五）评价机制单一

目前，协商效果评价仅限于其对决策产生的影响，这种评价机制削弱了“双谈”的合法性。双周协商座谈会的协商不作结论，但大家要沟通情况，交换不同意见，以理服人，共识就这样产生了；委员们的意见建议政府部门也不是必须要办，但听了这些意见建议，他们在工作中会考虑得更周全，双向协商的效果就达到了。

三、全国政协双周协商座谈会的完善路径

（一）创建长效机制

一方面，“双谈”应朝着推动国家治理体系和治理能力现代化的目标迈进。协商民主与治理在内涵上是相通的，都注重凝聚共识，协同办事，从而解决发展中面临的问题。双周协商座谈会作为人民政协履职的制度化平台，是中国特色协商民主的载体，也是推动中国特色协商民主的先锋，必须将其与国家治理相连，使其在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥作用。在这一方面，笔者认为双周协商座谈会应一如既往注重突出专题协商，使之成为“双谈”主打品牌。专题协商具备时间灵活、议题集中、群英荟萃的优势，恰与“双谈”有异曲同工之妙，既具有代表性又兼顾能力的与会人员通过意见交锋、互动交流，提出具有针对性、可操作性和权威性的对策，以便于将协商成果转化为政府决策，真正发挥效用。只有注重专题协商，才能使“双谈”免于成为“空谈”。比如，“双谈”可围绕“特别行政区的治理”展开专题协商，邀请港澳爱国人士参加，形成能发挥作用的方案，为特别行政区治理提供参考。

另一方面，注重协商文化建设。文化是一个国家的软实力，“双谈”的软实力正是协商文化，要想使双周协商座谈会永葆活力、不断完善，就必须营造一个良好的协商氛围。第一，人民政协作为“双谈”生存和发展的场域，应该为“双谈”提供有利条件，在人民政协内部营造定期协商的氛围。同时，各统战部门和党派组织也可运用“双谈”这一会议形式并加以创新，推动其不断完善，为建设协商文化打造坚实基础。第二，将协商民主的传统文化基因与时代精神相结合，在全社会营造想协商、会协商的氛围，并将这种氛围传播开来。在汇聚各个方面意见的基础上，对其中的差异与矛盾进行统一、调和，最终形成一个和谐的整体，以此促进社会的稳定发展。

（二）扩大协商参与

首先，在议题的选择方面增强民主性，鼓励社会力量的参与。比如，可通过网络征集议题，“双谈”的相关机构在网络上公开发布议题征集通知，除需要保密的问题外，其他议题都可借助新媒体产生，提升议题选择的透明度。其次，借助新媒体提升委员参与度。比如，以电视会议、远程连线的方式在地方政协设立分会场，使地方政协委员可以实时观看会议并参与讨论；再如，上线专用APP，十三届“双谈”开辟了网络议政，委员可将建议发送至指定邮箱共同参政议政，从而使更多委员参与其中，广泛吸纳委员的意见和建议，而专用APP的上线不仅可以使委员们在会议前提出意见建议，也可以在会议中了解协商具体情况，以便会后提出更为具体、更加可行的措施，并监督协商成果的转化。最后，增加协商流程的透明度，使“双谈”在精英协商中融入大众协商，具体如何创建还有待进一步探索。

（三）增强社会效应

一方面，运用新媒体扩大宣传报道，打出报道组合拳。新媒体在传播信息时有其特殊的传播方式，是宣传活动的新空间和新途径。前面提到的专用APP就是借助新媒体扩大协商参与的一种方式，还可以利用微信、微博以及直播平台等对“双谈”协商成果进行报道，提高政协的影响力。另一方面，“双谈”应突破全国政协，在地方引领协商民主实践。目前，天津市和北京海淀区的政协就采取了双周协商座谈会的会议形式，并初见成效。在此基础上，可探索使某些协商成果在少数地区率先转化为决策，将这些地区作为试点，由地方政府和地方政协监督决策的实施情况，从而将中央与地方的“双谈”整合起来，形成资源共享、信息互通的系统。

（四）推动协商成果转化

一方面，从提高建言质量上下功夫，在深入调研的基础上精准建言，提高建言的针对性和可行性。另一方面，增强政协与党委和政府的有效衔接，由党委和政府牵头出台关于协商成果转化的制度性规定，对协商成果转化进行跟踪监督。比如，四川省巴中市的规定便有诸多借鉴之处: 将年度协商计划执行和协商成果反馈情况纳入党委、政府年度目标考核内容；对政协组织报送的专题协商报告、视察调研报告、建议案等成果，党委政府提出研处意见，有关部门要在2个月内书面反馈办理落实情况；涉及重要事项的研处意见或党委政府主要负责人作出批示的，党委政府目标督查办将其列为专项督查，跟踪落实；对特别重大的协商事项落实情况，政协要组织开展“回头看”活动，党委政府要专题听取“回头看”落实情况汇报；政协专委会在对口协商、界别在互动协商中，达成一致的相关事项，有关部门要抓好落实，并在1个月内书面回复落实情况。“双谈”在今后的发展完善中根据实际情况也可借鉴某些做法，促使协商成果有回音、见效果。

（五）完善评价机制

双周协商座谈会作为政协履职的制度化平台是十二届政协打造的履职新品牌，其突出特点在于“议事不定事”，这也是“双谈”的独特魅力。但是，就目前而言，对双周协商座谈会的评价仅仅局限于其对决策产生了哪些影响。实际上，不是每一次的协商成果都能转化为政府决策，但这并不是说协商没有价值。从理论上讲，协商的制度绩效包括三个方面：一是协商对参与者政策偏好的影响；二是协商对政策选项的影响；三是协商对决策的影响。因此，评价的指标应该更为多样，不仅要看协商成果是否转化为决策，也要看协商是否对与会者的政策偏好产生影响，是否使与会者产生新的思路，甚至政府听了与会委员提出的意见，能够使其在工作中考虑问题更周全，这也是协商的价值。