十八大以来多党合作理论与实践创新研究

朱 磊

（中共亳州市委党校，亳州236800）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视统一战线工作，提出了很多新思想新观点，以社会主义协商民主为理论基础，中国新型政党制度为总概括，包括加强共产党在多党合作中的领导、中国特色社会主义参政党的性质、政党协商的合作方式、参政党职能的扩大等内容的理论创新。在实践中不断加强多党合作和政治协商制度建设，同心圆越画越大，多党合作的制度效能充分展现，在实现中华民族伟大复兴的征程中汇集越来越多的力量。中国新型政党制度作为人类政治文明的重大创新，日益显示出政治优势，是改革开放取得成功的根本保障。然而，正如习近平总书记指出的，有的人总有一些模糊认识和错误看法，总觉得“自家的肉不香，人家的菜有味”，一提到政党制度就 “言必称希腊”，把西方两党制、多党制奉为圭臬，什么都要去比，觉得不搞多党竞选、轮流执政不能算民主制度，因此在理论交锋中没有自信［1］。如何提升政党制度自信，扩大话语权，是当前理论界需要解决的重大问题。认真总结十八大以来多党合作的理论创新和实践创新，更加丰富中国模式、中国方案的内涵，扩大中国政党制度话语权，具有重要意义。

一、完善多党合作理论

多党合作理论体系主要包括多党合作的领导力量、民主党派的属性定位、合作方针和方式的确定等内容，成为中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。多党合作理论体系的不断完善，表明中国共产党对多党合作的认识更加科学。中国共产党对多党合作的认识经历了从自觉到自信的过程。多党合作的制度自觉即是对多党合作的思索考量、理性判断，多党合作的制度自信即是对多党合作的价值追求，由自觉到自信，体现了中国共产党对多党合作的认识更加理性科学。

（一）社会主义协商民主的提出

社会主义协商民主理论是多党合作和政治协商的理论基础。为推动民族复兴和国家转型，中国共产党在革命、建设与改革的历程中积极推进民主的实践，在此过程中，协商民主作为独创性成果顺应时代的需要应运而生。从1991年 “社会主义两种民主形式”的表述，到2012年 “协商民主”在中央文件中正式提出［2］，协商民主作为党的理论创新主要集中在内部范围内讨论。党的十八大报告明确提出 “健全社会主义协商民主制度”［3］，将协商民主从理论提升为制度建设。在十八大之后，围绕社会主义协商民主的制度建设和实践探索进一步开展。

在2014年庆祝中国人民政治协商会议成立65周年纪念大会上，习近平总书记对社会主义协商民主的本质属性、基本内涵、形成基础、政治前提、独特优势等进行了深刻阐述，提出要构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系［4］。正是在习近平总书记重要讲话精神的指导下，2015年中央印发的 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对社会主义协商民主建设进行了总体部署和详细规划，成为了协商民主建设的指导性文件。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现［4］，这是对社会主义协商民主的本质属性的准确概括，体现了社会主义协商民主的中国属性。对社会主义协商民主理论的深刻阐述，丰富和发展了中国特色社会主义民主理论，是关于多党合作和政治协商的重大理论创新。

（二）新型政党制度的提出

政党制度是一个国家关于政党地位、政党结构及政党活动规范的总称，反映的是政党政治模式及运行机制［5］。中国新型政党制度即为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是多党合作的制度依据。中国新型政党制度概念的提出，是对新中国成立以来多党合作理论与实践的总结，是对现代政党政治的独创性贡献，体现了中国共产党的制度自觉和制度自信，这种高度的制度自觉和制度自信是以中国政党制度的价值导向和制度效能为旨归。正如习近平总书记指出：“我国政党制度是马克思主义政党理论同中国实际相结合的产物，符合中华民族一贯倡导的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统文化，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”［6］社会是政党制度产生的根源，中国新型政党制度是运用马克思主义政党理论解决中国革命、建设与改革实际问题而产生并不断完善发展的，是来源于中国社会的需要，中国新民主主义革命和社会主义革命与建设为中国新型政党制度奠定了政治基础和制度基础，这保障了中国新型政党制度的合理性、正义性和组织性。

任何国家的成功的政党制度都不是照抄照搬的，都必然符合本国的历史文化，符合本国的实际情形。中国新型政党制度是对中国传统文化的创新性发展和创造性转化，中国优秀传统文化中的天下为公、兼容并蓄、求同存异等思想理念反映在政治行为中就是执政党与参政党的合作共事、和谐相处、和平共赢。中国新型政党制度是与新中国成立后中国社会发展相伴而生的，是与中国民主进步相互促进的，在推动经济社会发展的过程中，中国新型政党制度的优势愈加明显。正是在历史的演进中，中国新型政党制度形成了开放性、包容性的特点，能顺应经济社会的发展变化而更好地容纳利益表达与整合，推动经济社会更好发展。新世纪以来，以三权分立、多党制、两党制为代表的西方民主制度遇到了制度困境，出现了国家能力危机。而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度表现了极大的生命力和适应性，体现了更强的制度效能。“新型政党制度”概念的提出，丰富了我国多党合作的理论，表明了中国共产党由多党合作的制度自觉发展到多党合作的制度自信。

（三）中国特色社会主义参政党的提出

对民主党派的性质判断，是关系到多党合作健康发展的重大理论和实践问题，是多党合作制度效能充分发挥的关键。在民主革命时期，民主党派是代表资产阶级利益的政党，主张走资产阶级共和国的道路。而随着解放战争的胜利，民主党派放弃了中间道路，接受了新民主主义和中国共产党的领导，“拥护新民主主义和人民民主专政，拥护以中共为首的人民民主统一战线”［7］。在社会主义改造完成后，资产阶级成为自食其力的劳动者，作为其政治代表，民主党派的性质也发生了变化，成为“劳动者的政党”［8］。这是多党合作制度确立后对民主党派性质的首次判断，符合历史发展的实际情况。由于反右派斗争扩大化和极左思想的影响，认为民主党派是资产阶级性质的政党，文化大革命中又被判断为资产阶级政党。这样的判断不仅不利于多党合作事业的发展，也对国家经济建设和社会治理造成了很大影响。

改革开放后，中国共产党的工作重心转向了经济建设，及时调整对民主党派性质的判断，民主党派成为 “各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟”［9］。随着改革开放的加速推进，我国经济政治结构发生了很大变化，新的社会阶层不断涌现，在1989年中共中央颁布的 《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中，首次确定了民主党派 “致力于社会主义事业的参政党”的地位［10］。2005年 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中仍然将民主党派性质表述为 “致力于中国特色社会主义事业的参政党”。

2013年2月习近平总书记在党外人士迎春座谈会上，明确提出各民主党派是 “与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党”［11］。民主党派是社会主义性质的政党，这是对民主党派性质的最新概括，是对民主党派的基本属性、时代使命、价值准则的科学判断。在实际工作中，一些党员领导干部不重视统战工作，认为 “党外人士是一支消极甚至异己的力量”［12］。中国特色社会主义参政党的定性为正确对待民主党派提供了依据和要求，表明中国共产党与民主党派都属于社会主义性质的政党，是亲密合作的友党关系，二者相互依存，荣辱与共，不能相互排斥。从社会主义改造完成后的“劳动者”的政党，到 “文革”中的 “资产阶级政党”，再到改革开放后 “致力于中国特色社会主义事业的参政党”，再到党的十八大以来 “中国特色社会主义参政党”，这也体现了中国共产党执政理念的转变，即 “以革命话语为载体的革命型执政理念”转变为 “建设和发展话语步入主流，党的执政理念步入人类文明发展的正轨”［13］。

（四）政党协商合作方式的提出

政党协商是社会主义民主政治的重要内容，是政治协商的首要形式，属于多党合作的方式，多党合作的方式是关系到多党合作制度效能发挥的重要因素。“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。”［14］政党协商作为政治协商的方式，随着中国革命、建设和改革实践的发展而不断发展。在民主革命时期、社会主义建设时期和改革开放时期，中国共产党与民主党派为民族命运前途、国家发展大计进行了卓有成效的协商。在1989年中共中央颁布的 《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中已强调了 “中共同民主党派进行政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要内容”，还规定了会议协商、书面协商、约请协商等政党协商的形式［10］。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视多党合作，从巩固党的领导和执政地位、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度认识政党协商的意义，并作出了制度性安排，形成了基于共同政治原则的合作机制。在中共中央 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，政党协商作为社会主义协商民主的协商渠道被首次明确提出。在 《关于加强政党协商的实施意见》中，从内容、形式、程序、保障机制、领导力量等方面对如何开展政党协商进行了规范，又强调了无党派人士、工商联参加政党协商，以及各省、市党委要结合实际，参照规定对开展政党协商作出具体安排。政党协商具有政党性、组织性、直接性、多层性的特点，这与依托于人民政协这一专门协商机构而进行的政协协商有很大不同。

（五）民主党派基本职能的扩展

政党的职能主要有领导组织或参与国家政权，推动经济社会发展，确定与其他政党的关系等方面，政党的职能是由国家的政治制度、政党制度所决定的。在2000年中共中央颁布的 《中共中央关于加强统一战线工作的决定》中，强调了 “民主党派履行参政议政、民主监督的职能”。长时间以来，民主党派的基本职能被明确为参政议政、民主监督。自十八大以来，随着社会主义协商民主的发展，中国共产党与民主党派的政治协商不断推进，拓展民主党派的基本职能很有必要。在2015年颁布的 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》中，明确民主党派的基本职能是 “参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”［15］，将民主党派的基本职能由两项拓展为三项，有助于民主党派履行好参政党职责，推进多党合作制度的完善以及合作效能的提高。

二、推进多党合作实践

多党合作是根本表现，政治协商是本质要求。十八大以来，通过进一步明确民主协商内容，规范协商民主程序、完善协商民主机制，民主协商的成效和水平进一步提升。

（一）制度建设扎实推进

多党合作制度的规范主要体现在合作方式的规范化、制度化、系统化。现代民主政治是程序政治，制度的规范化即是建设社会主义协商民主政治的程序。这种民主协商的程序性体现在协商民主的价值理念之中，通过程序建设推动多党合作制度效能的提升。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断加强制度建设，强调中国特色社会主义制度的先进性，以完善多党合作制度推动国家治理体系和治理能力的现代化，先后出台了 《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》《关于加强政党协商的实施意见》等重要法规、文件，多党合作制度建设迈上新台阶，多党合作制度框架更加完善。中共中央同民主党派中央基于共同的政治目标，在决策之前和决策实施中，针对党和国家重大方针政策和关系国家经济社会发展的重大问题开展协商，已形成制度化规定。

（二）合作效能充分彰显

合作效能是理论创新、制度建设的体现，自十八大以来，充分发挥民主党派人才众多、智力密集、联系广泛等优势，民主党派参政党作用日益彰显。

规范政党协商。政党协商是指执政党与参政党基于共同的政治目标，针对党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施中，直接进行的政治协商。在长期实践中，民主党派认真履行政治协商的职责，推动重大决策科学化。十八大以来，中共中央召开或委托有关部门召开协商会、座谈会、情况通报会共一百余次，其中习近平总书记主持召开27次。5年来，各民主党派中央向中共中央、国务院报送书面意见建议共496件，其中410件得到中央领导同志重要批示，许多建议得到采纳，上升为国家发展战略和重大政策［16］。从1993年开始的民主党派大调研已形成机制，写入了中共中央 《关于加强政党协商的实施意见》，民主党派中央围绕党和国家经济社会发展的重大问题，如供给侧结构性改革、新型城镇化、“一带一路”建设、发展实体经济等开展考察调研，通过专题协商座谈会、书面建议直通车等形式，积极建言献策，提出了大量有价值的意见建议，提升了执政党的决策科学化水平。

强化参政议政。十八大以来，民主党派参政议政的程序更加规范，保障更为有力。各地积极贯彻落实习近平总书记有关多党合作制度的重要论述，落实中共中央关于多党合作的法规制度，积极支持民主党派履职尽责，定期通报情况、回应问题，建立沟通交流渠道。在 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》中对民主党派参加政权进行了规定，如党外代表人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会主任委员、副主任委员及委员中应当占有适当比例；省市县地方政府领导班子应当配备党外干部；各级人民法院、人民检察院领导班子应当配备党外干部［15］。在多党合作事业中走在全国前列的湖南省，党外人士担任各级政协委员、人大代表2.8万人，担任实职党外干部2万余人，其中厅级以上170人，县处级以上2 000余人，党外正职660人［17］。民主党派参政议政的强化，有利于整合民众利益，完善政治运作，提高社会治理现代化水平。

完善民主监督。民主监督是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建立的初心，是基于共同政治愿景基础上的以人民政协为平台，针对党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况进行的协商式监督。在2017年 《关于加强和改进人民政协民主监督工作的实施意见》中，明确了人民政协民主监督的主要内容、监督形式、工作程序和工作机制，在监督形式中列出了 “专项监督”这一新的监督形式，这是实践创新基础上的制度总结。自2016年起，受中共中央委托，各民主党派中央对口8个省区开展脱贫攻坚民主监督工作，共组织调研166次，涉及240个县、542个村；向地方党委、政府提出各类意见建议567条［18］。对调研中发现的共性问题，民主党派以直通车的形式直接上报中共中央、国务院。

（三）坚持中国共产党的领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党在多党合作中的领导地位，是中国新型政党制度的本质特征，是区别于西方政党制度的显著特征，决定着多党合作的制度效能、发展方向，是多党合作健康发展的根本保障。从历史的发展逻辑看，中国共产党在多党合作中的领导地位是历史形成的，是顺应历史发展趋势的。中国共产党既是中国工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党除了人民大众的根本利益外，没有任何自己的私利。新中国成立后，推进三大改造和中国社会主义制度的确立，为今天取得巨大成就奠定了制度基础和经济基础，改革开放后我国经济社会发展取得了巨大成就，这些都充分证明了中国共产党是一个善于领导国家建设的党，是一个勇于纠正错误、善于推进自我革命的党。十八大以来，中国共产党不断创新协商形式，为民主党派履职尽责提供支持，多党合作事业蓬勃发展，体现了中国共产党对中国政治制度的深刻考量，对多党合作制度的战略思考和深刻谋划，对中国特色社会主义事业发展的宏观掌控。

（四）民主党派自身建设不断加强

民主党派作为中国新型政党制度框架内的重要结构主体，其自身建设关系到民主党派基本职能的体现和政党制度效能的发挥。随着执政党建设的加强，作为参政党的民主党派自身建设的重要性日益凸显。长时间以来，民主党派自身建设滞后于经济社会发展的需要。自十八大以来，随着社会主义协商民主的不断推进，民主党派按照中国特色社会主义参政党的要求，在领导班子建设、思想建设、组织建设等方面，不断加强自身建设，提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。注重领导班子建设，建立健全集体领导和分工负责制，提高履职水平。注重思想建设，为多党合作和政治协商凝聚政治共识，认真学习中国特色社会主义理论，不断增强道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。注重组织建设，为履职尽责提供人才支撑和组织保证，截至2016年底，全国各民主党派共有成员110余万人，地方组织2 433个、基层组织45 363个［19］。

三、需要解决的问题

十八大以来，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度日益完善，多党合作效能取得了很大成就。在新中国成立以来社会主义建设取得巨大成就的基础上，改革开放以来中国特色社会主义事业成就斐然，这些成就的取得与中国新型政党制度有着很大的关系。然而，不可否认的是，中国政党制度的国际影响力与中国经济社会发展的国际影响力是不相适应的。究其原因，多党合作理论与实践中仍然存在亟待解决的问题。

从理论上讲，一种理论传播影响的广泛与否，是建立在理论指导下的实践取得成就的基础之上的，与理论是否完善也有很大关系。中国的多党合作理论是以马克思主义政治哲学为理论本源，以马克思主义多党合作理论、社会主义协商民主理论为理论依据，以社会主义国家政党政治的百年探索为实践基础。马克思主义政治哲学是有别于西方主流政治哲学的理论体系，是对西方主流政治哲学的超越，在论证的立足点上由市民社会到人类社会，在论证思路上由自然论证到社会论证，实现了从此岸价值到彼岸价值的提升［20］。在此基础上，如何建构当代中国的马克思主义政治哲学体系及社会主义国家政党政治理论体系，都是理论界需要认真研究的问题。社会主义协商民主理论既是多党合作的理论基础，也是多党合作理论的内容。由于协商民主理论在我国学术界研究时间短，协商民主的理论特性、本质要求、逻辑结构、基本原理等方面，还需要进行更为深入的研究［21］。多党合作理论的内容还包括新型政党制度理论、执政党建设理论、参政党建设理论等。新型政党制度是习近平总书记2018年3月4日看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员，并参加联组会时提出的新概念，其理论内涵、价值维度、发生机理等内容有待进一步研究。执政党建设理论，即中国共产党建设理论是较为完善成熟的，而参政党党建理论建设严重滞后，至今尚未形成一整套成熟的关于自身建设的理论体系［22］。

从实践上讲，高层的多党合作开展是比较规范的，而且卓有成效。而基层的多党合作受多种因素的影响，一些地方出现了 “政党协商随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才协商；有的流于形式，以通报情况、部署工作代替协商”［23］。出现这种状况的原因主要在于这样几个方面，一是在基层党委和政府这种科层制的组织结构下，留给基层党委和政府开展协商的内容有限，这在一定程度上影响了基层的多党合作。二是民主党派的基层组织不完善，相对于中国共产党的基层组织而言，民主党派基层组织的成员结构、组织活动、制度建设、经费保障等方面存在影响其协商能力的因素。三是民主党派能力建设亟需加强。基层民主党派成员多为某一方面的专家学者，由于自身工作繁忙，对问题缺乏深入调查研究，政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力都有局限性，这与中国特色社会主义参政党的地位不相称，与新时代的中国特色社会主义发展形势不吻合，如何提升基层民主党派协商的能力和水平是多党合作实践中迫切需要解决的问题。

四、结语

作为制度自信的重要组成部分，中国新型政党制度以马克思主义政治哲学作为哲学基础，以社会主义国家政党政治作为价值依归，以马克思主义政党理论、社会主义协商民主理论为理论依据，以中国共产党领导的多党合作实践为实践基础，体现了中国特色社会主义政党政治的实现方式、运作机制等。中国新型政党制度是多党合作理论与实践的制度化形态，其体制机制的完善依赖于多党合作理论的完善和实践的丰富。自十八大以来，随着社会主义协商民主理论的提出，民主党派的属性定位、合作方式不断完善，民主党派基本职能不断拓展，多党合作的理论体系不断完善。多党合作制度建设的推进、合作效能的彰显、民主党派自身建设的加强与重视，表明多党合作实践呈现出健康有序发展的良好状态。

伴随着社会主要矛盾的变化，人民群众对美好生活的向往越来越强烈，特别是安全的社会环境、高效的服务环境、公平的法治环境、优美的生态环境等方面的需求急剧增长，这就要求不断推进社会治理现代化。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是推进社会治理现代化的重要制度设计，社会治理现代化又推进多党合作健康有序发展，二者互相促进。针对当前多党合作理论需进一步完善的问题，要加强相关理论研究，特别是加强马克思主义政党政治、政党制度等基础理论的研究。对基层多党合作实践中出现的问题，在不断加强基层党委政府领导干部的民主协商、多党合作意识的同时，尤其要注重基层民主党派参政能力建设，加强基层调研与政策研究，以独特的视角提出合理化的建议，以彰显多党合作的制度优势和效能。