新旧动能转换中控规编制的思考——以宁波保税区为例

■ 陈珍珍

宁波保税区于1992年经国务院批准设立（面积2.3平方公里），宁波出口加工区于2002年设立（3平方公里），毗邻宁波-舟山港，享有“保税、免税、免证”特殊政策和国际贸易、保税仓储、加工制造、保税展示等功能。下文所指的“宁波保税区”涵盖以上两大功能区块。

近年来随着外围经济环境的变化，宁波保税区面临着国际贸易下行冲击、加工贸易严重萎缩的严峻挑战，在经济发展上普遍存在下滑趋势。当前，宁波保税区在保税物流、加工制造等旧动能方面显现出疲软的趋势，土地资源利用率、亩均产出不高，但跨境电子商务的发展势头良好。

一、土地复合利用，强度弹性控制

加强规划弹性，提高市场适应性。目前，相对刚性的规划编制和管理模式与市场发展需求已然存在矛盾，作为政府职能的管理手段，控规中这些技术指标的规定往往显得刚性有余、弹性不足。而未来面对的市场将更加多元化、动态化，因此，控制性详细规划的弹性需要进一步加强。弹性用地及弹性的指标控制可以有效预留空间，即构建可生长的弹性空间来应对不确定的市场需求。

（一）土地复合利用

宁波保税区跨境电子商务蓬勃发展，意味着宁波保税区面对的市场更加多元化、动态化。随着跨境电子商务的发展，宁波保税区对土地复合利用的需求在增大，纯粹的仓储物流用地已无法满足需求，需要相应的用地类型来承载电子商务产业。因此，应鼓励土地复合利用，用地类型可两种或两种以上用途混合（仓储物流与商业商务混合用地W1+B1/B2）。

传统的物流仓储用地布局往往因为其低端物流单一功能的发展模式造成专业化供给不足，浪费了大量的有效空间资源。宁波保税区运用“W+B”用地布局思路，叠加电子商务和现代物流功能（采用仓储物流和商业商务混合用地形式W1+B1/B2），兼顾电商物流“仓配一体化、批零兼营”的行业特点，同时化解物流企业“用地成本高、产出效益低”的矛盾，既拓展物流企业收益途径，又提高了电商物流产业功能空间落地的可实施性。据研究，物流仓储用地占地块用地的比例约为40%较合适，可根据实际情况在一定范围内作弹性调整。但是有一点需明确：为确保生产安全性，混合的仓储物流类型必须为一类仓储物流用地。

（二）强度弹性控制

从可持续发展来看，宁波保税区土地资源紧缺、空间制约突出，必须依靠推进产业升级换代、空间“腾笼换鸟”等来实现，要充分挖掘土地开发的潜力、提高土地使用效率。现状仓储物流用地建筑容积率普遍在0.5以下，多以单层仓储为主；工业用地建筑容积率都在0.6 ～ 0.8之间，土地利用率较低，宁波保税区未来应“向天空要土地”。因此，新版控规需相应提高开发强度，并在指标控制上设置区间值（控制上限和下限）。

为了提高工业用地节约集约利用水平，该规划区内工业用地、物流仓储用地、工业及物流混合用地的容积率均设定下限，以增加用地的使用效率；而上限主要从环境和交通承载力考虑。分析并借鉴国内其他类似用地的控制指标，同时结合宁波的相关规定，宁波保税区工业用地、物流仓储用地、工业及物流混合用地的容积率控制为1.6 ～ 3.0；若同时兼具商业商务功能开发，则容积率提升到1.8 ～ 3.5。新建商业商务等地块容积率一般控制在1.8 ～ 5.0之间。

二、塑造空间魅力，打造聚人磁石

新时代下，城市发展方式已经发生重大的反转：传统经济时代，城市发展路径遵循先“引产”，再“聚人”，后“造城”的思路推进，“引产”是城市建设最为关键的环节；新经济时代下，城市的发展应先“造城”，再“聚人”，后“引产”。城市围绕人才的需求而建，产业因人才的聚集而聚集。

因此，地区生活质量、城市魅力成为科技人才聚集的磁石。在新时代、新阶段，各个城市都将积极寻求新动能（城市新产业、城市新人群、城市新面貌），营造新空间（高质量发展的空间）。

北仑区谋划构建北仑山滨海公园，该公园位于宁波保税区东西区之间，未来将打造成为一个生态系统完善、功能丰富、人与自然和谐的滨海森林公园。该公园将构建生态休闲区、商业区、生态居住区等功能区块，其复合功能可以为宁波保税区提供更多更好的服务支撑。

宁波保税区现状公共配套服务设施缺乏，同时与北仑城区城市功能融合度低，缺乏吸引并留住人才的环境支撑。宁波保税区东西区应凭借与北仑山滨海公园良好的区位关系，以北仑山区域“北岸绿洲”的打造为契机，与该区域联动发展。

宁波保税区东区核心区现状已集聚了商业商务功能，未来应顺应互联网+时代，打造现代服务业中心，同时积极融入北仑，成为北仑中心城的一个增加极；转型升级、提升形象、提高公共服务水平，营造新面貌，重塑空间魅力，打造聚人磁石。

三、产业转型提升，空间升级改造

（一）“旧动能”之华丽转身

“旧动能”对应传统产业和传统经济模式，既包括“两高一剩”产业，也包括对经济增长支撑作用下降的对外贸易。对于“旧动能”，实行产业转型升级和提升发展效率和质量，即可转换为“新动能”。宁波保税区现状已形成国际贸易、仓储物流、加工制造三大基础产业，但产业类型附加值较低，产出及用地效率有待提升，因此产业亟需改造升级。

新经济背景下，应促进宁波保税区的保税优势与新兴业态的融合；在“创新驱动”与“互联网+”战略引领下，提升传统优势产业，培育新经济新业态，发展新制造、新外贸、新物流等新产业。

（二）产业空间之升级改造

新的产业模式对旧有的用地空间有新的要求，因此产业空间需有序进行升级改造。未来宁波保税区工业升级改造存在以下几种模式：“腾笼换鸟”，即保留现状厂房建筑，退去现状工业企业，引入符合门槛条件的新企业；“退二优二”，重点涉及到对现状的扩建扩容；“退二进三”，允许一定量的弹性空间进行商业转型，但商业业态必须满足限定要求（如仓储式卖场、专业市场等）。

同时，地块在升级改造时应有相应的改造途径。宁波保税区在原有以工业为导向的发展模式下，地区内部土地权属复杂，地块划分呈现出典型的产业园区特征。随着园区发展方向的调整，发展功能的整体升级置换，现状的土地划分方式将不能适应新的用地功能，必须对地区内的土地资源进行重新的整合与划分，便于未来土地的开发与功能的配置。因此，新版控规将以现状权属为重要依据，提出以下适宜地区功能发展与地块升级改造的建议途径。

划分收储单元，整合土地资源。建议采用收储单元的改造办法，依据现状各单位权属地籍线将各更新单元划分为若干收储单元，以此整合更新单元内的土地资源，便于公共服务设施的合理分配以及土地的整体开发。各收储单元的面积应尽量均衡。

确定内部支路系统。以收储单元界线为依据，确定更新单元内主要支路，由此形成城市支路网系统。

布置公共服务设施。基于规划区公共服务设施及公共绿地的布局规划，各更新单元均应承担一定的公共服务功能（如公共绿地等公共配套设施等），以满足地区发展需求。同时，尽量选取用地规模较大、保留较为完整的现状地籍进行公共服务设施的配置。

划分地块界线。在收储单元内部，根据现状权属、规划区用地功能、城市建设管理等要求，进一步划分地块界线。

经过二十多年的开发建设，宁波保税区在土地资源供应、发展空间承载、产业类型层级等方面都与快速的经济发展产生矛盾。新时代背景下，宁波保税区当前的发展陷入瓶颈期，因此，新版控规在提出明确培育发展新动能的同时，应提升旧动能。解析在新经济时代下，如何为新动能营造相应的弹性发展空间，如何改造升级旧动能并构建适合新动能培育、旧动能升级的控制指标体系，笔者从土地利用复合、开发强度区间设置、公共设施完善、新空间营造、地块改造升级等方面提出相应的规划策略，在引导宁波保税区持续发展的同时，以期为其他同类型的产业园区发展提供参考。