流域生态红线管理制度建设

包晓斌

(中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732)

目前，我国流域已逐步落实国家制定的“水十条”任务，划定生产、生活、生态空间开发管制界限。这就需要针对流域内重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，突破现行的流域环境管理模式，全面实行流域生态红线管理，充分发挥流域生态红线管理制度的作用。

1 我国流域水资源和水环境状况

近年来，随着全国城镇化和工业化的快速发展，我国流域水质性缺水、水量性缺水和工程性缺水的复合性水资源短缺严重，在流域诸多工程的水量调节中对生态用水考虑不够，影响流域生态安全。流域废水排放负荷加大，农业面源污染日益突出，水污染威胁呈加重趋势。沿江排污总量持续增加，部分流域的水质呈现恶化的态势。长三角、珠三角城市密集区水网污染严重，区域水体富营养化，江河源头水环境已经处于临界状态。如果不采取更为严格的流域水环境保护和治理措施，未来将可能难以保证沿江居民的生产和生活用水[1]。

《2015年环境统计年报》显示，2015年全国重点流域的废水排放总量为488.7亿t，占全国废水排放总量的66.5%。其中，长江中下游、海河、淮河、三峡库区及其上游的废水排放量分别为131.9亿t、84.7亿t、69.3亿t和65.1亿t，其占重点流域排放总量的比例均达到10%以上，分别为27.0%、17.3%、14.2%和13.3%。重点流域化学需氧量排放量达到1 553.0万t，占全国化学需氧量排放量的69.8%，其中长江中下游、海河、淮河、三峡库区及其上游、松花江、黄河中上游的化学需氧量排放量分别为354.1万t、251.7万t、239.9万t、190.9万t、185.6万t和158.7万t，分别占重点流域排放总量的22.8%、16.2%、15.5%、12.3%、12.0%和10.2%。

从流域水资源分区来看，2015年长江流域的总用水量高达2 054.6亿m3，珠江流域、西北诸河流域、淮河流域和松花江流域的总用水量均达到 500亿m3以上，分别为857.2亿m3、686.2亿m3、607.1亿m3和501.5亿m3。在用水总量中，生产用水和生活用水远高于生态用水。长江流域的农业用水量达到997.7亿m3，西北诸河流域和珠江流域农业用水量也达到500亿m3以上。长江流域的工业用水量达到734.6亿m3，远高于其他领域。长江流域和珠江领域的生活用水量已增至301.3亿m3和155.9亿m3。而全国各流域水资源分区生态用水量均低于25亿m3。

《中国水资源公报2015》显示，水利部对全国23.5万km的河流水质评价结果表明：2015年全国Ⅰ类水河长占评价河长的8.1%，Ⅱ类水河长占44.3%，Ⅲ类水河长占21.8%，Ⅳ类水河长占9.9%，Ⅴ类水河长占4.2%，劣Ⅴ类水河长占11.7%。从水资源分区看，西南诸河流域、西北诸河流域、珠江流域水质为优，松花江流域、东南诸河流域、长江流域水质为良，黄河流域、辽河流域、淮河流域水质为差，海河流域水质为劣。

2 流域生态红线管理的重要意义

2.1 流域生态红线的内涵和特征

红线的含义是不可逾越的边界或者禁止进入的范围。流域生态红线是指根据流域生态系统完整性和连通性的保护需求，在流域重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是针对不同生态功能而划定的生态功能保障基线，也是维护流域生态安全的防护底线[2]。

流域生态红线划定应符合经济社会发展的基本需求，与流域资源数量和质量、流域环境承载力、流域生态系统服务水平相适应，确保流域资源丰足、环境友好、生态安全。通过在流域重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区开展生态红线管理，既可以实现流域工业、农业、生活源协同控制，改善流域环境质量，恢复流域生态健康，同时也可以有效控制流域生态系统退化，提升流域水源涵养能力，化解流域资源开发与生态保护之间矛盾，提高流域生态产品供给能力和流域生态系统服务水平。

流域生态红线区具有重要生态服务和生态防护功能，包括水源涵养、水质净化、气候调节、养分循环、生物多样性保护以及水土保持、污染防治、洪水调蓄、防风固沙、灾害预防等。流域生态红线区将被限制开发，对于人为活动的强度、产业发展的环境准入等方面需有严格的标准。

流域生态红线的主要特征体现在组织统筹、严格制约、协同增效、动态调节等方面。政府统筹安排流域生态红线的划定、执行与监管等环节，科学有序实施。流域生态红线划定后，必须制定严格的生态保护与环境治理制度及具体措施，明确相关者的责任和义务。流域生态红线区建设应与流域整体规划相协调，与区域经济社会发展状况相适应，兼顾生态效益与经济社会效益。在保证流域资源总量不缩减和生态功能不衰退的情况下，对流域生态红线进行适度调整，维护流域重要生态功能区生态系统服务持续稳定，逐步改善生态敏感区和脆弱区生态系统服务[3]。

2.2 流域生态红线管理的必要性

2.2.1有效控制资源短缺和环境污染，改善流域水量和水质

目前，我国流域出现资源短缺、生态退化、环境污染现象，由结构性破坏转为功能性紊乱，水源污染加剧水资源的稀缺性，地下水过度开发引致生态恶化，植被破坏导致严重的水土流失，流域可持续发展面临严峻挑战。这就需要实行流域生态红线管理，采取流域生态保护与环境治理措施。实施资源节约优先、生态修复为主的策略，促进流域资源的高效利用。将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范紧密结合，从源头上扭转生态环境恶化的趋势。加强流域饮用水水源地保护，严格执行主要污染物总量控制，确保重要江河湖泊生态用水。改善流域生态系统功能和环境质量，有效缓解过度开发建设对流域生态系统造成的负面影响。

2.2.2优化流域生态空间，增加生态供给

我国流域生态功能区类型复杂，缺乏针对性的生态保护标准和保障措施。当前流域生态环境保护投入缺口较大，流域生态空间尚未得到合理调整。如果流域生态供给小于生态需求，则将出现生态赤字和失衡。因此，开展流域生态红线管理，推进流域生态环境保护制度创新，可以整合各类保护区域，对流域自然资源利用上限、生态功能保障基线和环境质量安全底线实行明确的目标控制。控制开发强度，优化生态空间，发挥流域资源潜力。避免资源盲目过度开发和低水平利用，提高流域生态保护效率，防止大规模、高强度的开发对流域生态功能区的侵占和破坏，确保流域生态安全。

2.2.3协调流域内地区和部门关系，增强流域可持续发展能力

通过科学实施流域生态红线区管理，将促进政府全面开展流域生态环境建设，推动流域资源开发利用、生态保护和环境治理的相互融合。完善现有的流域生态环境管理体制，明确具体任务，协调各主管部门职责与义务。以维护河流健康、促进人水和谐为基本目标，统筹防洪、发电等与生态保护的关系，协调上下游、河流与湖泊等水体生态需水量的关系，协调生态红线内外区域的利益平衡，以及个体与集体等方面的利益平衡，这些将对增强流域可持续发展能力具有重要的现实意义[4]。

3 流域生态红线管理的制度困境

3.1 流域环境整治缺乏统一管理

在我国现行流域管理体制上，国家流域管理机构与地方相关部门进行条块分割，往往完整流域与行政区的边界不能重合。以行政区为基础进行生态功能区划，上下游、左右岸等跨界矛盾突出，造成责权交叉多。目前，由水利、环保、农业、林业、渔业、国土等部门共同承担流域环境保护和治理的任务，但各部门的责权边界不清，各自为政，缺乏统一规划和管理。一些上下游地区实行流域条块分割治理，从整体上缺乏宏观调控和部署，难以从根本上协调流域内各利益相关者在水环境保护和治理方面的冲突，无法满足未来我国流域水环境战略管理的需求。

3.2 流域水污染总量减排目标单一化

流域水污染总量减排目标未能与水环境质量改善效益评估、上下游地区绩效评估相衔接，而是采用“一刀切”的方式。随着流域资源约束的加剧和投资边际效益的递减，粗放型经济增长方式下规模化资源开发和投资规模持续扩大的格局难以长期维持。部分流域污水处理设施建设速度跟不上水环境污染的速度，需要解决当前目标总量控制条件下污染物持续达标排放与水质未见明显改善之间的矛盾[5]。

3.3 流域环境整治市场尚未发育

流域环境污染治理成本未能有效内部化，作为治理主体的企业外部驱动力严重不足。企业所缴纳的排污费远低于治污成本，排污费收取政策尚不能真正达到刺激企业治理环境污染的目的。

尽管在一定范围内流域上中下游地区之间采用市场补偿模式，但其功效仍很有限。过度依赖行政手段开展流域生态补偿，将容易受到政府财政和管理方式的制约，阻碍上中下游地区形成利益和责任共同体。

3.4 流域生态环境预警体系薄弱

目前，重点流域生态环境应急预警体系不完备，缺乏先进实用的风险评估预警平台。流域生态环境监测手段和预警、应急处置能力较低，不能满足流域生态环境管理的要求，企业超标排污未能得到有效遏制。沿江工业园区密集，危险化学用品吞吐量较大，中上游承接产业转移加快，重化工企业增加，潜在水污染风险源众多，应对重大突发污染事件的能力仍较低[6]。

4 流域生态红线管理制度建设

4.1 健全流域生态红线的规制

为保证流域生态红线的科学划定和有效维护，需要健全流域生态红线的法律法规。国家应根据新《中华人民共和国环境保护法》，制定《生态保护红线条例》等法规，确定流域生态红线的法定地位。严格保护流域内水源、森林、草原、湿地等各类生态用地，明确流域生态空间的功能定位。

各流域均需制定《水污染防治条例》，完善基于流域生态红线的产业环境准入制度，严禁落后产能向中上游地区转移，遏制盲目重复建设。协调上中下游、左右岸省区关系，加强省界缓冲区水质纠纷处理。一些企业等市场主体应严格遵守法律法规的具体要求，在落实流域生态红线过程中，加强自身监测和检查。

实行严格的环境准入，倒逼产业转型升级。执行水污染物排放标准，对于不符合产业政策要求、未取得主要污染物总量指标、达不到污染物排放标准的建设项目，一律不予审批环评文件。对于未实现总量控制目标、水质达不到功能区目标要求、发生重大污染事故的地区实施区域限批。规范工业园区建设，依法关停达不到污染物排放标准又拒不进入定点园区生产的重污染企业。加强产业转移的规划引导，统筹产业转移园的区域布局，切实防范污染转移。

全面划定沿江生态红线，将饮用水源保护区、重要湿地保护区等纳入流域生态红线区。落实生态红线区管理制度，强化水源地保护，严禁向具有饮用水功能的主干流设置直接排水口，各产业区的排水在进入区域公共河流之前，必须达到规定的地表水标准，切实保障饮水安全。将流域生态红线变成实线而不是虚线，使生态红线能够真正落地。

4.2 建立流域生态红线分级分区管控机制

为更具针对性地化解流域内不同区域资源与环境问题，需要对流域生态红线区实行分级分区管理。根据流域内区域生态功能性质和生态保护的重要性，将生态红线区划分为一级管控区和二级管控区。一级管控区指需要优先或者重点保护的生态功能区，主要包括生活饮用水源区、自然保护区和河口区等。应采取最严格的资源和环境管控措施，禁止所有开发建设活动。二级管控区指生产和生活用水功能区，主要包括工业用水区、农业用水区、渔业用水区和景观娱乐用水区等。实施差别化管控措施，限制规模化开发建设，排除有损于流域生态系统的开发建设项目。

将流域资源开发利用限制在资源阈值内，生产生活产生的污染物排放量不超过环境自净能力。提升流域生态供给，满足经济社会增长需求。降低流域生态需求，减少生态资源浪费。制定流域污染物产生量、排放量与入河量控制规划，根据核定的水域纳污能力和入河污染物限排控制要求，实行流域重点控制单元污染减排和差异化环境控制。明确流域与区域权限划分和管理范围，制定流域和区域相结合的水污染防治综合控制规划，促进对流域环境的有效控制。实行产业优化布局，采用无污染或少污染工艺，严禁新建、扩建污染严重的产业，取缔在饮用水源地附近的生产活动。调整土地利用方式，合理利用水资源。针对流域发展项目，必须制定节能减排规划。

第一产业中应以环境污染较小、土地和水资源利用率较高作为产业选择的基本标准，从源头上对流域农业面源污染加以控制。第二产业的发展对资源和环境的消耗较大，其比例不宜过高，应依托流域自然资源优势，选择技术含量高、附加值高、自然资源消耗低和环境污染小的项目。第三产业污染较小、资源消耗少，其产业选择可适当放宽范围，可根据流域经济发展水平和自然要素禀赋进行选择。

4.3 强化流域生态功能目标考核

全面开展流域生态功能区和省界缓冲区水质达标评价，从严核定流域纳污容量，严格控制入河排污总量，并实行目标绩效考核。严格实行入河排污口设置审批，出台沿江开发产业项目负面清单。减少内源存量污染，控制流域所有新增的污染负荷量，恢复流域生态功能。同时，实施河湖截污、农业面源污染治理、河道清淤整治、水土流失防治、产业节水、外流域调水等工程。将生态功能保护与污染物入河控制及减排措施进行以流域为单元的各省分解落实，实施流域跨界水质考核与监督。

充分发挥政府的主导作用，明确流域与各区域水利主管部门的管理权力和责任，对流域生态环境保护实行离任审计制度和终身责任追究制度。推行“河长制”“湖长制”和“断面长制”，依据流域各段纳污评估结果，具体落实流域污染物减排的责任。针对流域生态红线制度执行进展，进行定期考核和监管，包括信息公开、行政监察、公众参与、绩效评估等方面。对采取流域生态保护措施并取得明显成效的地方政府和企业可以减免税费、给予补贴和奖励、提供优惠贷款，对破坏流域生态环境的行为进行处罚。

4.4 全面实行流域上中下游生态补偿

政府、企业和公众等利益相关者共同参与流域生态保护和环境治理，形成流域生态共同体。流域上中下游各级政府、各部门之间应加强协调配合，共同分摊生态环境建设的直接成本，控制相关行政区出入水口排污量，确保水质达标。完善流域生态补偿制度，提髙排污收费标准。由上中下游地区水利、环保和财政等部门协商成立生态补偿运行机构，承担生态补偿主客体确认、补偿标准核定、生态补偿资金使用和管理等任务。明确补偿活动中各主体的权利和义务，并建立相关的协商平台和仲裁制度。

运用政府调控与市场化运作的方式，使流域资源开发者、利用者和破坏者支付相应的生态补偿费。实行资源使用者对影响流域水环境的成本补偿，使排污成本不低于治污成本。加大市场引入的力度，发展企业和个人之间的生态服务交易市场，开展政府采购环境保护服务、政府与社会资本合作、第三方治理等流域管理制度创新实践，探索跨流域生态补偿模式。

通过财政转移支付、技术转让、直接投资等方式帮助流域生态红线区原有居民进行生态移民、转变生产生活方式。对于流域生态补偿标准的确定，应从直接成本和间接成本两个方面考虑。直接成本包括用于造林种草、防治水土流失的建设项目以及污水和垃圾处理厂的建设和运营等。间接成本则主要指因保护流域生态环境而放弃相关项目建设所产生的机会损失。

4.5 完善流域生态环境监测网络

在流域内建立以重要生态功能区、省(国)界、入河排污口、饮用水源地、地下水监测为主体的生态环境监测体系。统一设置监测断面，整合分散在不同部门的污染防治职能，对流域所有污染物、污染源和环境介质实施统一监管。确保实现重要江河湖泊生态功能区、主要江河干流及一级支流省界断面生态环境监测全覆盖，提高流域省界和重要生态功能区监测覆盖率。

加强流域生态功能区和省界缓冲区水质的自动监测，实现重要河流控制断面水质动态监控。同时，注重入河排污口监测，实现重点入河排污口监测信息共享。构建完整的流域水质与污染物入河排污量统一监测体系，实现流域机构对重点区域水质、水生态环境和主要入河排污口的常规监测与自动监测相结合、定点监测与机动巡测相结合、定时监测与实时监测相结合的总体监控目标。强化监控、预警及应急处置方面的能力建设，加快提升流域管理手段现代化和信息化水平，逐步形成流域与区域、行业之间互补联动的监控网络。