合同节水模式下节水量纳入水权交易的有关问题与对策

曹淑敏

(水利部综合事业局，北京 100053)

习近平总书记高度重视国家水安全问题，明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方略，将节水放在了水利工作的第一位，突出了节水工作的重要性。水利部综合事业局经过深入研究、广泛调研和充分论证，借鉴合同能源管理理念，充分考虑水资源开发利用及管理特点，创造性地提出了合同节水管理这一新型市场化的节水服务模式[1]，并率先在河北工程大学开展了试点。学术界针对合同节水管理也开展了相关研究，尹庆民等[2]总结了国外合同节水管理应用的3种主要模式，即节水量保证模式、节水效益分享模式和节水服务托管模式，并进行了典型案例分析，指出制度与政策环境是影响合同节水项目实施的重要因素。肖新民[3]探索了政府与市场两手发力推进合同节水管理，提出要发挥政府水资源管理职能，同时充分发挥市场在水资源配置中的作用。张国玉等[4]以2015年数据作为基准年数据，依据《节水型社会建设“十三五”规划》《“十三五”新增1亿亩高效节水灌溉面积实施方案》等相关规划的约束性指标，评估了“十三五”期间高效节水灌溉和工业节水方面的重点领域节水潜力，预测了2020年重点领域合同节水管理市场前景。马妍等[5]基于对合同能源管理优惠政策和节水政策的比较研究，以及对合同节水服务业的政策需求分析，提出了构建以企业所得税和增值税为主要优惠税种，覆盖节水服务企业、用水企业和节水器具生产企业的税收优惠体系，以扶持节水服务行业发展。韩东刚等[6]以护仓河水生态修复项目为例，研究探索了合同节水管理模式在水生态修复领域的应用，并就商业模式、技术集成模式、节水效益分享模式等进行论述，分析了合同节水管理模式在水生态修复领域应用的优势。

2016年7月，国家发展和改革委员会、水利部及国家税务总局联合印发了《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》(发改环资〔2016〕1629号，以下简称《意见》)[7]，界定合同节水管理是指节水服务企业与用水户以合同形式，为用水户募集资本、集成先进技术，提供节水改造和管理等服务，以分享节水效益方式收回投资、获取收益的节水服务机制，并明确了实施合同节水的重点领域，以及制度创新、培育节水产业等内容，提出鼓励通过合同节水管理方式取得的节水量参与水权交易，获取节水效益。由于合同节水模式在我国起步时间不长，配套制度和政策尚不完善，实践过程中出现了一些新的问题亟待解决。如对于合同节水模式下节水量可否及如何纳入水权交易的问题还没有可操作的制度，目前专家学者们的研究涉及的也不多。因此，笔者在分析合同节水与水权交易相关制度的基础上，针对不同领域、不同用水户分析合同节水模式下的节水量参与水权交易的可行性，并重点针对部分用水户探索纳入水权交易的路径及建议。

1 合同节水模式的发展现状

《意见》提出合同节水应用领域包含公共机构、公共建筑、高耗水服务业、高耗水工业等领域，在高效节水灌溉、供水管网漏损控制和水环境治理等项目中，以政府和社会资本合作、政府购买服务等方式，积极推行合同节水管理[7]。《意见》出台后，各有关部门、地方政府、用水单位根据节水工作实际，在实施合同节水管理方面进行了有益探索和尝试，在部分领域陆续开展了合同节水管理试点。江苏、福建、江西3省已将推行合同节水管理工作纳入《江苏省节约用水条例》《福建省节约用水管理办法》《江西省节约用水管理办法》等省级节约用水条例或管理办法中，并作出了明确规定。上海市已将合同节水列入《上海市节水型社会建设“十三五”规划》；江苏省出台了《江苏省节水型社会规划纲要(2016—2020年)》，要求“十三五”期间“加快建设节水型社会，推行合同节水管理”“构建科学有效的合同节水管理制度体系”。辽宁、福建、贵州等省已将合同节水列入相关工作的实施方案中。天津、河北、黑龙江、上海、江苏、福建、江西、湖北、重庆、广东等17个省市已经进行或正在开展合同节水项目试点。如上海市水务局重点在高耗水行业如电子芯片、生物医药、食品饮料行业推进合同节水试点工作；南京市采取竞争性评选方式选择首批试点项目，每个项目给予5万元专项资金奖补，用水户须与节水服务机构一次签订3年合同，合同节水总量不低于2万m3，且用水综合单耗年均降低不少于4%[8]；河北工程大学的公共机构节水项目、云南恨虎坝农业节水项目、天津护仓河水环境治理项目、福州市城市供水漏损治理项目等，采用合同节水管理模式也取得了明显的成效。据不完全统计，各地在公共机构、水环境治理、供水管网漏损治理、农业节水灌溉等领域实施或正在实施的30余项合同节水项目，社会资本投资超过2亿元。公共机构类试点项目主要集中在学校、医院或办公场所，是试点项目中数量比例最大的。城市供水管网漏损治理类试点项目大多结合精细化管理与智慧水务建设来减少管网漏损，提高用水效率。但与国家节水行动要求相比，合同节水管理工作总体而言仍然进展缓慢。其主要原因，一是对合同节水管理模式认识还不到位，宣传引导力度不够，试点示范单薄，示范引领作用不够；二是由于现行水价偏低，融资难，对节水服务企业税收优惠政策不落地，节水投入大收益小，社会资本参与节水的积极性不高；三是对用水户节水刚性约束与激励政策不足，对供水公司、灌区、公共机构等用水大户，节水与单位效益不直接挂钩，缺少节水动力，市场需求不足；四是全面客观的节水改造效果评价指标体系不完善，利益分配易发生分歧，全额预算公共机构利用节约的水费偿还节水投资的方式与现行财务管理及预算制度不配套。

《意见》明确提出鼓励通过合同节水管理方式取得的节水量参与水权交易，以获取节水效益。但与合同节水管理及水权交易相关的用水定额、用水计量、效益评估、取用水权确权等制度尚不完善，受现行制度限制，通过合同节水管理方式取得的节水量纳入水权交易目前还缺少路径和制度设计。

2 不同领域、不同用户节水量参与水权交易的可行性分析

水权包括水资源的所有权和使用权，其中水资源属国家所有，水权交易的客体是水资源使用权[9]。水权交易是落实最严格水资源管理制度的重要市场手段，是促进水资源节约和保护的重要激励机制。水权权利归属清晰权责明确、水权流转规范高效、用水计量精准、水权监管全面有力是水权交易顺利开展的关键要素，其中最主要的条件是交易的水量要具有明确的水资源使用权。笔者从合同节水管理模式不同应用领域和用水对象来分析合同节水管理模式的节水量参与水权交易的可行性。

我国用水主要包括生活、工业、农业和生态用水。一级用水户包括直接为城市(农村)生活供水的供水企业(水务公司或自来水公司)、为农业灌溉供水的供水企业(灌区供水单位)，以及直接从江河湖库取水的冶金、工业洗涤等高耗水工业企业；二级用水户为从公共管网取水的公共机构、公共建筑、居民、服务业，以及从灌区取水的灌区农户等。

在实施合同节水的公共机构、公共建筑、高耗水服务业等领域，用水户基本上是管网(渠道)取水的二级用水户。按照现行水资源管理制度，对二级用水户是通过用水指标和水价来控制。《计划用水管理办法》(水资源〔2014〕360号)[10]规定，计划用水指标是水行政主管部门根据本行政区域年度用水总量控制指标、用水定额和用水单位的用水记录，按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则，每年核定并下达用水单位的用水计划。年计划用水总量、水源类型和用水用途核定下达后，用水单位不得擅自变更。公共机构、公共建筑、高耗水服务领域节水的重点在于管网的漏损及使用节水器具。从水权交易外部条件看，由于二级用水户没有取水许可权，只有行政审批的用水计划，不具备水权交易的基本条件。从二级用水户内部条件来看，作为公共机构、公共建筑等使用财政资金预算管理的二级用水户，水费纳入单位公用经费预算，年度申请年度使用，剩余资金上缴上级财政，节水与单位的经济效益不挂钩。故而这类二级用水户节余水量只是减少了水费支出，不具备水权交易的基本条件。作为高耗水服务业这类二级用水户，水费资金是企业自有资金不纳入财政预算管理。从水权交易的外部条件来看，虽没有取水许可权，但如果在一定时期不核减用水计划指标的前提下，探索建立用水使用权制度，也具备将节约的水量纳入水权交易的基本条件。从企业内部条件来看，节水水量纳入水权交易，可直接减少企业成本，实现节水效益，这类用水户对将节约的水量用于水权交易具有很强的积极主动性。

在实施合同节水的高耗水工业企业、高效节水灌溉、供水管网漏损控制等领域，用水户基本是直接取水的一级用水户。现行水资源管理制度对一级用水户是通过取水许可与计划用水来控制用水总量。从水权交易外部条件看，《水权交易管理暂行办法》[9]规定，获得取水权的单位或者个人(包括除城镇公共供水企业外的工业、农业、服务业取水权人)，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位或者个人有偿转让相应取水权的水权交易，具备纳入水权交易的条件。从一级用水户内部条件看，对获得取水许可的高耗水工业企业这类一级用水户，节水的重点在于企业内部技术更新与水的循环利用，企业节水水量纳入水权交易，可直接减少企业成本，企业可以获得明显的节水效益，这类用水户对将节约的水用于水权交易具有很强的积极主动性。对于为农业灌溉供水的供水企业，由于农业水价偏低，水权交易更易在由低附加值领域向高附加值领域转化，如农业节水用于工业生产等，因此灌区供水单位有将节约水量纳入水权交易的动力。对于城市供水企业类一级用水户，他们负责供水水源、供水管网(渠道)的建设与运营，管网漏损是供水企业节水重点，而管网渠道改造大部分由国家或地方财政投资，供水企业主要通过制水卖水获取经济效益，对引入社会资本参与节水兴趣不大。而且目前城镇供水水价相对较高，在总量规模控制下，更希望扩大供水对象来获取更大的经济效益，对将节约的水用于水权交易积极性不高。

综合上述分析，合同节水管理模式下能够将节余水量纳入水权交易的包括直接取水的高耗水工业企业、供水企业(自来水公司、灌区供水单位)等一级用水户，取用公共管网、渠道的高耗水服务业二级用水户，其他方式节水的节水量暂不具备水权交易的条件。

3 合同节水管理模式下节水量参与水权交易的难点与制度需求

目前我国取用水户配置水资源和相关微观配置环节主要依赖行政手段，而市场在水权交易环节作用发挥不足，合同节水管理模式下节水量参与水权交易尚存在以下难点与制度障碍：

a. 水权确权难。水权确认的基础是总量控制与定额管理制度。由于总量、计划用水量是行政分配的，用水定额体系不完备，定额合理性与评估制度有待进一步完善，给用水户确权带来相当大的难度，特别是公共管网取水的二级用水户用水权确权缺乏制度基础与科学的测算依据。

b. 制度衔接难。水权交易办法中仅规定了区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易3种类型，公共管网内的用水户无法参与水权交易，且目前还没有出台用水权制度。《计划用水管理办法》中对用水单位实行年总量控制、月调整的管理方式，节约了下一年度核减用水计划，用水单位超计划用水的，对超用部分按季度实行加价收费。因此，无论是一级用水户还是二级用水户，均需要在一定时期内不核减用水计划指标才能将节约的水用于水权交易。

c. 水权交易难。尽管我国很缺水，但各单位用水空间还是很大的，还没有达到在存量中寻找新的增长点。除了政府间、区域间水权交易外，用水户之间水权交易不活跃。作为一级用水户供水企业节出来的水，如果没有新增用水户就没有地方可以交易。

4 合同节水管理模式下节水量参与水权交易的路径和建议

探索将合同节水管理节约的用水量确认为水权，并进入水权交易平台进行交易，是推动合同节水管理一项有利的激励措施。对已经进行水资源确权登记的一级用水户实施合同节水管理节约水量可直接进入相应地区的水权交易市场进行交易，未纳入水权确权范畴的二级用水户应尽快研究建立相关制度，鼓励对节约下来的用水指标在水权市场内进行交易，最大限度提高水资源利用效率和综合效益。

a. 研究完善相关制度办法。①建立用水权确权管理办法。以“三条红线”为控制目标，以用水计划、用水定额和节水标准为依据，对取用公共管网、渠道的高耗水服务业、工业园区和灌区农户等二级用水户应尽快研究并进行归属清晰、权责明确的用水权分配及登记制度。②建议在《计划用水管理办法》中将计划用水期限与取水许可期限统一为5年，在5年内节余水量均可实施水权交易。③适时修订《水权交易管理办法》，扩大水权交易类型，将取用公共管网具有水权交易的用水户纳入水权交易范围，并就交易方式作出明确规定。

b. 开展用水权确权试点。在制度研究的基础上，可选择高耗水服务业、工业园区等用水户开展用水权确权试点。办理用水权分配，颁发用水户用水权证。该水权证与取水许可证一样，5年有效。

c. 开展合同节水量参与水权交易试点。选择高耗水工业领域、高耗水服务业、高效农业节水灌溉等领域开展合同节水量参与水权交易试点，积累经验后再推广。考虑合同节水3种典型模式，即节水效益分享型、节水效果保证型和用水费用托管型均是由节水服务企业先投资、后分享效益的投资机制，合同节水模式节水量参与交易的主体是节水服务企业，采取节水服务企业先节水后交易模式。首先由专业节水公司针对目标用水户实施合同节水管理，投资进行节水改造，并对合同节水管理产生的节水量进行收储，达到约定节水保证率后，再由专业节水公司通过水权交易平台将节水量卖出获得交易收益。在交易环节，专业节水公司可选择直接参与交易或者委托代销两种方式进行。