党内法规在空白罪状中的司法适用

陈禹衡,何 韫

(1.山东大学,山东 威海 264209;2.上海市徐汇区人民检察院,上海 200030)

随着2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》颁布和实施,党内法规被逐步纳入到社会主义法治体系,这意味着党内法规将在整个社会主义法治体系中发挥愈加重要的作用。但同时也有观点认为，党内法规是用政策代替法律发挥作用的表现,这无疑是对党内法规的误解,党内法规在现行的司法体系中已经发挥了重要作用,其并非用政策来代替法律,而是对于现行法律体系的一种补充和完善。伴随党内法规体系的不断完善,增加党内法规的适用范围就成为其良好运行于社会主义法治体系的应有之义,但是党内法规如何在发挥良好作用的同时厘清自己的适用范围,遏制党内法规和现行司法体系的冲突,都是党内法规所面临的挑战。空白罪状作为刑法一种特有的立法模式,显示了刑法的包容性和开放性,其补充规范的来源并无准确的定义。党内规范作为空白罪状补充规范的法源，作为补充规范法源之后的地位以及其作为补充规范法源在面对内在的位阶冲突时的选择都将是党内法规作为空白罪状补充规范后所要面临的问题。鉴于此,探讨党内法规在刑事司法体系中如何发挥作用,可以从空白罪状入手,发挥党内法规的参照和对比作用,通过让其在刑事司法体系逐步渗入,发现存在的衔接问题,为日后的完善和适用奠定基础。

一、党内法规的性质和特点

1.党内法规的产生与出现有其特定的历史文化背景。早期的党内法规和正常的法律文件之间存在着“党政不分”“党高于法”的情况,但是自从十一届三中全会以来,这一情况得到了极大的改善。党内法规的定义,是指由中国共产党制定的,反映党的意志,以党组织和党员的权利义务为内容,以确认、保护和发展党内关系和党内秩序为目的,以党内约束力保证实施的行为规范体系或者行为规范的总称。党内法规是法律的重要补充，是中国共产党治党管党的重要准绳，是国家机构正常运行的保障。[1]

2.党内法规的名称就是其特点的体现。首先,党内法规的“党”,一方面指中国共产党,表明了党内法规的制定主体为中国共产党,而不包括其他民主党派的法律文件；另一方面说明党内法规的效力范围仅限于我们党内部。其次,党内法规的“内”,表明了党内法规作用对象限制于党内关系,调整党内的行为,理论上不可以将其作用在党外关系的调整上。第三,党内法规中的“法”体现了法律属性,党内法规的制定和发展应该按照法律要求,要按照法律的标准修订内容,以保证其能够和现行的法律体系相衔接,避免修辞上的冲突。最后,党内法规中的“规”体现了其更类似于一种政治规矩,用于我们党严格治理党内关系,由各级各类组织制定和认可，反映党内意志和客观规律，规制党内行为及党员关系。[2]

综上,可以清楚地得出党内法规是由中国共产党制定的，作用范围限于党内部，作用对象是党内关系，具有一定的法律属性,但是在各方面都区别于一般性法律文件的特殊类型法律文件。虽然在很长一段时间内其都是作为一种政治规矩而存在,但是在反贪形势日益严峻的今天,将党内法规纳入到空白罪状的补充规范之中,可以在不违反罪刑法定的原则之下,将有关罪名的参考规范扩充到党内法规,形成更高的犯罪震慑力。

二、党内法规在空白罪状中适用的优势分析

(一)有助于完善补充规范的法律渊源

1.空白罪状补充规范的法律渊源范围并无定论。在空白罪状自身的叙述中,对于补充规范的描述就有:违反规章制度、违反法规、不符合国家规定、违反管理规定、违反有关规定、违反法律和行政法规规定、违反规定、违反法律规定、违反法的规定、违反国家规定这十多种,扩充空白罪状补充规范的法律渊源,可以更好地发挥空白罪状的效力。

2.党内法规可以作为空白罪状的补充规范。首先,党内法规自身也是法律规范性文件的一种,法律是由国家强制力控制实施的,这种“国家——控制法范式”在过往的由国家垄断公权力时具有相当的合理性,但是伴随社会公权力的发展,前者已经很难概括现有社会的法律发展趋势,国家作为法制的唯一轴心已经对社会发展失去控制力,现代法的范畴已经包括了社会法,由中国共产党所制定的法律文件毫无疑问是法律文件的一种,可以为补充规范的法律渊源所吸纳,在法律地位上无可指摘。其次,在党内法规数量上,共计有332件,虽然有重复收录,但是其实际数据也达到了惊人的250件,如此丰富且层次分明的法律规范体系自然是空白罪状在适用过程中所无法忽视的重要法律规范宝库,将党内法规纳入到空白罪状补充规范中,可以充分发挥其效力。最后,党内法规的制定主体是具有党内立法权的机关,由党章(一级法规)、准则(二级法规)、条例(三级法规)、规定、办法、细则(四级法规)构成的完善体系,设立之初就是为了与现行的法律体系相配合而设定的,因此将其纳入到空白罪状的补充规范法源符合其立法初衷,丰富了空白罪状的法律渊源。[3]

(二)有助于精确打击腐败贿赂犯罪

党内法规的内容兼具法律属性与政治属性,其建设重点是致力于建设有关党风党纪、作风建设的法律规范性文件,逐出党内存在的害群之马,作为空白罪状补充规范的法律渊源,可以更加有效、精确地打击腐败贿赂犯罪,从而实现党内法规和司法体系的一体联动效应,实现从严治党的目标。在刑法中的贪污贿赂罪中有14个具体的罪名,涉及到空白罪状的有5个罪名,分别是受贿罪、行贿罪、单位行贿罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪,这5个罪名中对于涉及空白罪状的部分描述都是“违反国家规定”,而此处的国家规定,是否可以扩充到党内法规,笔者对此持肯定的态度。一方面,党内法规的内容丰富,涉及的重点便是贪污贿赂类犯罪,将党内法规纳入到参考的法律渊源中恰如其分,可以发挥党内法规的法律效力；另一方面,本着从严治党的要求,在党员干部涉及有关腐败贿赂犯罪时,参考党内法规,并不违反罪刑法定原则,既然党内法规作为软法已逐渐为社会接受,那么参考也无可厚非,如果分开进行适用,不仅震慑力大为降低,而且浪费了司法资源。两者合二为一,可以在震慑犯罪分子的同时提高党内法规的利用效率,从而真正做到深入开展党风廉政建设,保证反腐败工作的顺利进行。[4]

(三)有助于监察委工作的开展

伴随着监察委的设立,原来负责党纪党风建设的纪委也与之合署办公,作为纪委原来手中利器的党内法规自然也成为了监察委执行工作的重要依据。监察委是集党纪监督、法律监督、行政监督于一体的综合性、独立性和混合性机关,[5]在其职权范围之内为了防止可能出现的贪污贿赂犯罪,必然需要引用党内法规作为法律依据,将其作为涉及贪污贿赂类犯罪的空白罪状的补充规范,也是反腐败治理过程中的应有之义。监察委想发挥其自身的职权又不与检察院冲突,需要严格考量其选用的法律文件,以党内法规作为空白罪状补充规范的法律渊源,可以避免潜在冲突可能性。治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度,[6]随着《党内法规制定条例》的颁布,党内法规的内容上保证了其能够为监察委所用,在审查力度上也逐步提高,表明了党内法规的日趋完善。综合来看,党内法规为监察委行使并不违反罪刑法定原则,同时也能做到“党和法的关系在国家法律制度中统一”。[7]

三、党内法规在空白罪状中适用的缺陷探讨

(一)党内法规与现行司法体系融合不畅

党内法规作为空白罪状补充规范存在融合上的困难,这是党内法规在设立之初便存在着的历史遗留问题。一方面在修辞上两者仍然存在着一定的冲突,由于两者制定机关的不同导致在很多党内法规作为补充规范的适用过程中,如果在词汇层面上出现冲突,将会人为地造成适用困难,甚至造成法律适用上的歧义,最终影响罪刑法定原则；另一方面党内法规的连贯性与现行司法体系的发展不同步,党内法规是由公权力设定,而完善的规则体系需要为规范主体提供连贯性的指引,由于历史的原因,党内法规在制定、修改、审查方面与现行的司法体系并不同步,所以其作为空白罪状的补充规范加以适用就存在着连贯性冲突的风险,需要不断地修订以适应法律的发展。

(二)党内法规的适用范围重合和主体过于狭隘

党内法规作为空白罪状补充规范,其适用的范围与现行的刑事法律存在着重合,《中国共产党纪律处分条例》总共为178条,与刑法中条文相重复的有42条,占到了近四分之一,两者甚至在描述违法犯罪中出现了行为假定和违反党纪责任的错位和冲突,这对罪刑法定原则是一种冲击。例如，刑法中的开设赌场罪是一律追究刑事责任的,但是在党纪处分条例中,情节较重被规定给予警告、严重警告、撤销党内职务的处分,只有情节严重才会留党察看或者开除党籍,这种党内法规与刑法的冲突,导致了党内法规的适用不畅。党内法规作为空白罪状补充规范也存在着适用的主体过于狭隘的问题,党内法规设立之初的目的就是规范党员干部的违法乱纪行为,从而形成完善的党内监督体系。但是，如果将党内法规的作用主体仅限定为党员干部,在面临犯罪共犯时,如果同案犯不是党员干部,那么此时是否可以一样依照党内法规予以适用,如果一样适用党内法规,是否会侵害非党员的犯罪嫌疑人的利益？如果两者适用的补充规范不同,又有可能造成同案不同判的情形。所以,是否将党内法规为补充规范来定罪,应该参照主犯的身份和主要的犯罪行为来加以判断,确定案件的性质,防止党内法规与现行刑法产生冲突。

(三)党内法规的不稳定性对法律体系稳定性的冲击

相较于国家法律而言,党内法规的优势恰恰在于其具有的高度灵活性与及时性,这与我们党的政策和宗旨密不可分。[8]党内法规的设立宗旨,就是协调和解决党内存在的各种问题,在面对较为特定的规制主体和较为固定的制定机关的情况下,党内法规可以快速且高效地解决党内出现的各种问题,这是党内法规的优势。但在和法律体系融合的过程中,这种高度灵活性的存在对于整个法律体系的稳定性都会造成冲击,而党内法规灵活性与法律体系稳定性之间的冲突,则是两者不同制定流程的差异体现。党内法规的制定流程,首先是由五年计划,然后分解到制定机关的年度计划,最后落实到具体的制定环节,在列入到具体的制定计划之后,就由有关部门进行起草、审核、审议批准、报请同意、公示公布这样几个环节。与之相对应,法律的制定程序则较为繁杂,大体上采用的是“起草——提出——审议——表决——公布”这样的基础行为模式,其中“表决”这一项过程的存在,是因为法律的规制主体面向不特定的多数主体,在没有身份限制的情形之下,需要进行相应的表决程序才可以保证符合多数人的利益。[9]党内法规制定程序导致了其自身具有的灵活性的优势反向地对司法体系的稳定性造成了冲击,这种情况的产生是党内法规在现行的司法体系的适用中所不可避免地,因此在法官选择空白罪状的补充规范时,要慎之又慎。一方面，对于适用的主体的身份要确认无误,不仅是对行为主体身份的机械确认,同时更要对行为主体的行为进行确认,从而保证党内法规的适用主体没有扩大化；另一方面，法官在选择党内法规时,要尽可能地选择和现行法律较为契合的党内法规,降低两者的冲突风险,从而保障党内法规和法律条文在现行的宪法的管制之下,依照“双轨制”而稳定运行,实现共同的价值目标。[10]

四、党内法规在空白罪状司法适用中的位阶冲突

(一)不同党内法规间的位阶冲突

党内法规的制定之初,由于制定的主体不同,位阶效力也随之不同,因而构成了自身的一套较为完善的位阶体系。在空白罪状的司法适用过程中,如果面临不同位阶党内法规选择的冲突,需要依据上述的位阶体系进行选择,优先适用位阶高的党内法规。在面对同一位阶内的党内法规冲突时,需要根据最密切联系原则进行选择:对于中央部门党员出现的问题,优先适用中央部门制定的党内法规作为补充规范;对于地方的党员的违法违纪行为,优先适用当地省一级政府制定的党内法规作为补充规范;对于可能适用中纪委制定的《中国共产党纪律处分条例》的情形,统一优先适用纪律处分条例作为空白罪状的补充规范。通过这样位阶冲突的选择,可以最大程度地避免可能出现的党内法规位阶冲突,保障整个党内法规体系的稳定性。

(二)党内法规与一般性法律文件的位阶冲突

党内法规在和一般性法律文件发生位阶冲突时,需要根据具体的情况进行分析。一方面,当党员干部的行为依照一般性法律文件不构成犯罪而依照党内法规构成犯罪的,应该坚持特殊主体适用特殊法律文件的原则,党内法规作为空白罪状的补充规范,应该优先适用于党员,其理应受到党纪党规的制约,当一个行为对于一般的行为主体并不构成犯罪,但是党员干部在具有党员身份时构成犯罪的,应该引用党内法规作为补充规范进行规制；另一方面,当党员干部的行为依照一般性法律文件和党内法规都构成犯罪的,首先,党内法规与法律发生冲突时,前者由党内机关制定,后者由全国人大及其常委会制定,后者位阶明显地高于前者,以法律为准。其次,党内法规在和行政法规、地方性法规发生位阶冲突的效力时,考虑到党内法规约束的是全体党员,且党内法规在制定机关、制定目的上能够更好地约束党员干部,此时适用党内法规,可以更好地帮助空白罪状达成设立初衷。但是,当引用的党内法规自身位阶较低,诸如规则、办法、规定、细则之类的法律文件,就应该由法官根据实际的情况作出选择的判断,不能一味地适用党内法规。最后,当党内法规和民族自治法规、经济特区的规范性法律文件这类位阶较低的法律文件发生冲突时,无论是内容的专属性角度,还是设立机关的级别上,都应该直接适用党内法规。

五、党内法规在空白罪状中司法适用的未来展望

(一)正确处理党内法规与空白罪状的关系

1.保障两者价值取向的一致性,从宏观层面上保证党内法规在作为空白罪状补充规范被引用时没有法律价值上的偏差。党内法规和空白罪状的内部都构成逻辑自洽,党内法规是党用于治党管党的规范性文件,治党管党的终极目标,是为了提高党员的素质以更好地为人民服务,而刑法的初衷亦是为了调整社会法律关系以更好地为人民服务,两者在价值取向上达成一致。[11]

2.正确处理党内法规的局限性,在意识到党内法规适用主体的特殊性后,在空白罪状的引用过程中,要尤为注意对犯罪行为主体以及其犯罪行为的确认,防止党内法规的滥用。党内法规毕竟是我们党内部的规范性文件,在设立伊始就对规制主体有了一定的约束,但是同时也存在着一定的扩张的现象。例如，在《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中,对于规制的行为主体扩张到了副处级以上的非党员的干部,若涉及到相关空白罪状的引用,就应该加以小心。

3.充分意识到党内法规与空白罪状所属刑法在文化价值体系上的不同,要根据司法实际和立法宗旨加以区别对待。党内法规代表了“愿望的道德”这一较高层次的要求,而法律则是为了实现维护社会稳定的最低限度的“义务的道德”,两者对于道德要求的不同反映出两者在文化价值体系上的不同。例如，党纪党规可以对于党员的私生活问题加以限制,但是在刑法上对于性贿赂则一直秉持否认的态度,因此将刑法规制的行为范围扩大,将会导致空白罪状的不稳定，并影响刑法的谦抑性。

(二) 完善党内法规司法适用的立法后评估

党内法规的快速发展,可能会导致法律体系的适应不良,因此加强党内法规的立法后评估尤为重要。立法后评估的概念,是指在法律实施一定时间之后对法律的功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上的对于整个立法质量以及价值的评论和估价。完善党内的立法后评估需要从多个维度对于党内法规进行立法后评估的考量。首先,党内法规的立法后评估的主体不能够直接指定某一机关来统筹负责全部党内法规的评估,而是选择适用党内法规的制定机关和起草部门来负责相应的评估工作,同时也可以吸收有关的专家学者来提高评估的客观性,这一点在《党内法规制定条例》中有所提及,指出可以在必要的情况下吸收相关的学者或者委托有关的专门机构来进行评估。[12]其次,党内法规的立法后评估目的是评估党内法规在空白罪状中的司法适用,集中在其与刑法的相互衔接的问题上,对于发现不能够和现行司法体系相容甚至相违背的党内法规要修改删除,保障整个司法体系的稳定性,促使党内法规在司法体系中的应用。最后,对于党内法规的立法后评估的方法上,应该秉持开放创新的态度,采用诸如座谈会、问卷调查、个案分析等多种方式进行立法后评估,尤其应该注意参加有关案件审判,在空白罪状补充规范的适用中做出过选择法官的意见,消除党内法规在空白罪状补充规范中加以引用的障碍。

(三)规范党内法规在空白罪状中的法律修辞

党内法规除了在宏观上保持和现行法律体系的协调性,对微观上的法律修辞问题,也应该引起相应的重视,避免给司法工作者在引用过程中造成理解上的障碍。党内法规的法律修辞问题集中体现在法律语言的模糊性上:一是程度动词和程度副词使用频率过高,模糊了党内法规内容的边界,口号式的语言过多;二是形容词过多,法官在引用时没有准确的判断标准,违背法律语言的精密性;三是党内法规的修辞趋向道德化,有损刑法的谦抑性,忽视具体需求而追求押韵的四字口号。[13]鉴于此,一方面,需要减少上述三种不准确的修辞现象,尤其要杜绝各种含糊其辞和婉转用语,保障党内法规可以无差别地适用以及准确快速地找到相应的法条；另一方面,改进党内法规的立法思维,精神口号并非天生违背法律语言的准确性,而是应该将其放在总则部分,开宗明义地表示党内法规的立法宗旨,保证党内法规在法律修辞上的严谨性。

总之,党内法规的出现和发展,既是我们党不断完善和发展的价值指引,同时也是我们党不断进步的制度保障。在我们国家未来法治化发展的图景中,党内法规属于重要的组成部分,对其一味地排斥在国家法治化的图景之外,只会让“西方的现代化范式”加重中国整体法学范式的危机,无力解决和解释其存在的各种问题。党内法规在空白罪状中的司法适用,就可以见微知著,贸然将党内法规整体融入到现行的司法体系之中,无疑是对现行司法体系的极大冲击,但是以空白罪状补充规范的方式逐步地将党内法规作为一种软法应用,可以在促使党内法规纳入现行司法体系的同时,不断地改进党内法规,以帮助其更好地融入中国特色社会主义法律体系之中,由依法治党拓展到真正意义上的依法治国之路。