多元治理理念下农村幼儿园“镇村一体化”发展困境及路径

李丽娥，孙刚成

(延安大学教育科学学院,陕西延安 716000 )

大力发展学前教育是当前国家落实“科教兴国”战略和人才战略的重大决策，是促进我国迈向世界强国的重要一环。自党的十八大以来，我国学前教育不断发展和完善，但仍存在教育体制不完善、区域发展不均衡的问题，特别是农村学前教育质量堪忧。为确保农村幼儿接受公平、有质量的学前教育，2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》指出要“发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用，加强对农村学前教育的业务指导，探索农村乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理。”据此，全国部分省市开展了农村幼儿园“镇村一体化”改革的有益尝试，取得了可喜的成绩。但我们也要看到当前的“镇村一体化”改革尚处于经验积累阶段，并未触动学前教育管理体制的深层变革。为深化农村学前教育管理体制改革，我们有必要进一步厘清多元治理理念下农村幼儿园“镇村一体化”的内涵及其意义，并探索“镇村一体化”的治理路径，以不断提高农村学前教育质量。

一、农村幼儿园“镇村一体化”的意义

为促进义务教育资源均衡配置，2016年发布的《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，详细阐明了城乡义务教育一体化改革的理念。这一改革思路也迅速扩展到学前教育领域，2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》提出了“农村乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理”的模式，即“镇村一体化”。作为促进农村乡镇村级幼儿园发展共同体建设的主要路径，“镇村一体化”是在政府推动引导下，充分发挥乡镇中心幼儿园的管理辐射作用，引领带动镇域内乡村公办、民办幼儿园共同发展，形成以乡镇中心幼儿园为示范与核心的农村学前教育网络。其意义在于：

(一)有助于消除园所间保教质量差异

“学前三年行动计划”的实施，使农村学前教育获得了快速发展，乡镇中心园的办园规范和教学质量得到迅速提升。然而乡镇中心园难以接纳全部农村幼儿，同时由于交通或地域原因，一些村庄独立兴办了村级幼儿园或小规模民办园，这些幼儿园的兴办使农村学前教育资源总量和师资队伍得以壮大，扩大了农村学前教育的承载力，但是由于师资质量等原因，村中适龄幼儿难以获得高质量的保育、教育服务。农村幼儿园“镇村一体化管理”的模式确立了农村学前教育的改革路径，以中心园带动村级园，有助于消除乡镇中心园和村级幼儿园间的保教质量差异，提升村级幼儿园的保育教育质量。

(二)有助于加强对农村学前教育的管理

目前，我国实施“国务院领导，省地(市)统筹，以县为主”的学前教育管理体制，县级政府是中央对农村教育事业进行管理的基层机构。但县级政府与乡镇政府在规范完善学前教育管理制度方面，尚未形成权责明确、分工合理、密切合作的管理格局。这些教育行政部门责权不清，管理不到位，进一步制约了农村学前教育的发展。通过探索“镇村一体化”管理模式，有助于完善农村学前教育管理体制，落实区县级政府主体责任，充分发挥乡镇政府的积极性，构建全方位的农村学前教育管理体系。

二、基于“镇村一体化”农村幼儿园的多元治理理念

(一)治理的概念

治理(governance)作为当前社会科学领域的流行术语，其含义与新华词典中的统治或处理的意思不同，更与英语中government(统治)的意义相去甚远。治理理论创始人詹姆斯·罗西瑙提出治理是一系列活动领域里的管理机制，虽未得到正式授权，却能有效发挥作用；认为治理与统治的根本区别在于，治理强调有共同的目标，参与的主体并非只是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[1]。联合国全球治理委员会从以下四个方面解释了治理的概念：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。从这一概念来看“治理”一词似旧实新，其实质是政府主导下的一种新型管理方式。

(二)“镇村一体化”多元治理的理念

《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》在幼儿园规范管理方面提出“健全治理体系”的要求，这是政府为完善学前教育体制改革而选择的新型发展道路，更是学前教育管理的发展方向。农村幼儿园“镇村一体化”正是基于健全幼儿园管理方面的“治理体系”而进行的探究，顺应了学前治理体系改革的需要。“镇村一体化”多元治理的理念包括以下三个方面。

第一，多元治理是指多元主体共同参与的治理方式。改变传统管理中政府为唯一管理主体的做法，构建由政府、幼儿园、家长、社会组织等多元主体参与的治理格局，实现治理主体多元化。

第二，多元治理是管理职能的多元化。传统管理主体的政府要转变管理职能，以“更少的政府、更多的治理”为体制改革的目标，通过幼儿园“镇村一体化”改革向其他主体让渡某些权责。

第三，多元治理是指治理方式的多样化。在管理方式上应用行政、经济、信息技术等多种手段来加强多元主体之间的沟通与协作，形成相互依赖、相互补充治理格局。

三、农村幼儿园“镇村一体化”的实践困境

“镇村一体化”治理的目标是建立政府各部门之间、社会组织、家长、乡镇中心幼儿园和村级园以及民办园等多主体的持续有效互动，实现乡镇中心幼儿园在办园理念、管理制度、课程教学、教研等方面带动引导村级园、民办园共同进步，然而在实施过程中面临着诸多困境。

(一)各主体的角色困境

治理主体多元化是教育治理的主要方面。我国实行“国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制”。据此，“镇村一体化”管理涉及多个主体。首先包括各级政府，特别是地方政府，同时还有乡镇中心幼儿园、民办园，如此众多的角色参与治理，需要明确它们在治理体系中的权责。实际上在学前教育的治理实践中，治理主体各自为政的现象十分突出。如，国家仅从顶层设计的角度指出了教育治理体系的建构，究竟如何建构并未给地方政府及教育部门以有效指导；地方以国家的方针、政策为导向，以善治为目标致力于建构政府、学校、社会之间的新型关系，但治理体系建构仍难以改变传统的科层管理方式，尚未做到简政放权。随着政府对学前教育的投入不断加大，乡镇中心幼儿园办园质量和社会声誉日渐提升，如何通过协商沟通的方式让乡镇中心园树立责任意识和担当精神，自愿发挥优质带动和管理辐射作用是关键。在入园儿童数量一定的情况下，民办园和公办园存在事实上生源竞争关系，公办园很难主动自愿地去带动具有竞争关系的其他园。乡镇的很多民办园为满足家长的需求进而吸引生源，往往会采用小学化的办学方式，在硬件设施难以得到改变时，民办园也难主动放弃其小学化的办学方式。实际上每一所幼儿园都是一个独立组织，其促进自我发展、追求自我利益的动力高于一切。乡镇中心幼儿园作为优质教育资源的拥有者与其他园具有相似的目的——不断提升办园质量，提高在镇域内的教育影响力。这一相似的目的可能会导致合作困难，甚至乡镇中心园不情愿合作或共享信息。通过以上分析可以发现，各治理主体之间角色定位不同，使不同治理主体相互合作并达成教育共识，尚缺乏有效的治理机制。

(二)治理过程中的协调困境

目前，研究者对协调的概念尚未达成一致。有学者提出协调便是将诸多不同部分的事务调整到某种必要的关系中并确保这些事务间有效进行[2]。这一观点受到了研究者的广泛认可。《国家教育事业发展“十三五”规划》提出要实现“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局”，其实质即打破政府垄断，促进政府职能转变，建构政府、学校、社会三个治理主体间的良性协调互动机制。镇村一体化过程中的治理涉及多元利益主体，如何协调不同主体的利益已成为影响治理成效的关键。在政府组织方面，镇村一体化主要涉及的省、市、县、乡镇四级政府的不同价值取向和利益协调，不同级别政府追求各自利益的最大化不可避免地会产生矛盾和冲突，科层管理体制下，下级政府对上级部门只有服从权，导致政府间的协调困境。

受传统教育行政管理思想的影响，社会公众普遍认为“政府办学、政府治理”是合理合法的，而幼儿园仅是被治理的对象，应隔离于治理主体之外；政府对幼儿园的一切事务都有决定权、干预权，如教师招聘、玩教具采购，而幼儿园只需执行政府决策、按时向政府汇报、接受政府考核。行政级别上的差异导致幼儿园对政府过多的依附和依赖，关系不平等造成了两者的协调障碍。同时，其他处于弱势地位的主体参与治理过程中存在共同的问题：如家长参与治理机制不健全；其他社会组织参与治理的程序和方法没有厘清等。总之，多元主体间的协调困境是当前学前教育治理的主要障碍。

(三)各主体间认知能力失衡困境

在治理的多元主体中，“社会各界”主要包括社区代表、社会组织、相关专业组织、家长和普通民众等。治理的过程是协商而不是控制，因此各主体参与的动机有较大差异。具体来说，政府是治理的发起人和保障者，对教育治理绩效的追求使其成为参与动机最强烈的主体。学校是治理的直接参与者，镇村一体化过程中两个重要的学校治理主体是乡镇中心园和民办园，他们参与镇村一体化的动机取决于治理能否对他们产生有意义的结果，如通过参与治理能够实现幼儿园办园质量和效益的提升，那么其参与的动机也会提升；如不能得到提升或可以通过其他方式实现，那么参与的动机就会下降。家长和普通民众作为弱势参与主体，其参与的动机取决于他们的利益诉求能否通过参与治理得到重视或实现，如他们认为自己的投入仅仅起到象征性点缀的作用，那么参与的动机也会下降。同时，这些多元主体因具有不同的社会生活背景、不同的专长，治理能力差别较大，甚至有些主体可能没有足够的技能和专业知识来参与讨论治理过程中技术性教强的工作。因此，各主体对治理的认知和自身拥有的知识技能方面的不均衡也制约了“镇村一体化”的发展。

(四)持续互动的技术困境

治理不是偶然讨论共同关心的问题，而是持续不断地互动。在信息技术迅速发展的背景下，治理更需要信息技术的加入。在建立跨部门、跨机构、跨组织的治理结构的基础上，广泛应用信息技术和网络技术构建教育服务管理系统，共享各种资源和信息。但由于信息获取和收集成本较高，制约了政府教育部门和学前教育机构的整体治理，同时也降低了家长以及其他社会力量参与治理的可能性。同时，信息技术应用也存在一定的局限性。如各主体的信息传递仅通过文本的方式，使得问题解决效率低下。由此必然导致各主体在早期可能会热衷于参与，而随着参与消耗的时间与精力越来越多，部分主体的积极性很快会下降，进一步导致治理流于形式。

另外，在管办评分离方面，治理的目标是实现管理权、办学权和评价权方面的分离，发挥治理过程中政府的宏观管理，实现幼儿园自主办学，并依靠社会监督评价，进而提升政府管理绩效、激发幼儿园办学活力、调动社会各界参与治理的积极性。2017年中共中央办公厅、国务院印发《关于深化教育体制改革的意见》中重申“建立健全教育评价制度，建立贯通大中小幼的教育质量监测评估制度”，并进一步明确强调“健全第三方评价机制，增强评价的专业性、独立性和客观性”。然而在评价方面，首先存在第三方评价机构发展缓慢，公众对幼儿园办学质量的评价往往会以幼儿知识学习的情况来进行判断，忽略了幼儿身心发展和幼儿教育的本质规律。因此，对一体化体系内幼儿园的评价成为治理过程中的薄弱环节。

四、“镇村一体化”的治理路径

2015年《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出了“推进教育治理体系和治理能力现代化的目标……依法明晰政府、学校、社会权责边界，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。面对“镇村一体化”治理的困境，需要我们从学前教育治理的角度出发，从政府定位及组织、治理制度、治理主体和治理技术等五个方面来建构镇村一体化的治理体系。

(一)做好“镇村一体化”治理组织建设

通过对治理理论的研究，人们对于教育治理已形成以下共识：政府不再是政策制定与执行的唯一主体，社会、组织、学校、公民个人等同样也是主体，多元主体共同承担着治理的责任。由于不同主体所发挥的作用都有其独特价值，因此镇村一体化治理首先面对的是划清政府、社会、学校等的职能边界，建构多元治理的新格局，使不同治理主体在统一的治理框架中各司其职、各尽其能，实现镇域内幼儿园共同发展。

首先，政府需重新定位在治理过程中的作用，实现从“划船者”到“掌舵者”、从“运动员”到“裁判员”的转变。在实际治理过程涉及省、市、县和乡镇四级政府机构，它们之间的权责应做好统筹协调。治理是政府倡导，因此政府在“镇村一体化治理”过程中发挥着主导作用。但镇村一体化治理的协作方式由哪级政府来确定？下级政府能在多大范围内做出调整？这就需要制定明确具体的各级政府的权利清单，明确其职责与权限，既要避免政府越位，又要避免因职权不明导致的错位。

其次，赋予学校更多的办学自主权。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出：落实和扩大学校办学自主权。学校应在教育行政部门的监督下，自行制定相关发展规划。在对幼儿园治理过程中，政府部门通过授权、分权等方式，扩大幼儿园在育人方式、教学管理等方面的自主权，减少对幼儿园过多、过细的直接管理活动[3]。

第三，建构多主体活动交流平台。政府要承认乡镇中心幼儿园、民办园以及社会组织在治理过程中的作用，客观对待各主体的观点、想法以及其他权利诉求，而不应该一味靠权力去压制。在对不同幼儿园的角色定位中，乡镇中心幼儿园和其他民办园是平等的办园主体，不能采用传统管理中“向上负责”的科层管理体制，有意构建乡镇中心幼儿园和民办园之间管理与被管理的关系，而应通过正式的治理规则进行约束与指导。只有在国家政策及各级政府的引导下，多元主体通过协商、沟通等多种对话机制实现协同行动、资源共享。

(二)创新一体化治理制度

镇村一体化追求的是在现代民主氛围下多主体协商共治[4]，在规范各幼儿园内部治理的基础上，通过共治协调不同主体的利益。这就需要建立完善高效的治理机制，具体包括政策支持与保障机制、协商机制、监督机制等[5]。在政策支持方面，2012年，国务院发布《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》指出：“发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学……”基于国家层面教育政策的导向，可以通过组建园所“联盟”“幼儿教育集团”以及“幼儿教育协会”等社会组织的方式打破阻碍合作的体制和机制壁垒，通过“联盟”“集团”“协会”等超越多方利益的领导，负责协调多主体的利益与需求。

在保障机制方面，政府要做好农村学前教育治理的顶层设计，完善治理法律法规。因为完善的教育法律和规章制度是实现科学治理、民主治理的保障，才能更好地平衡各主体的利益，并把现代治理理念贯彻到每一项事务及治理过程的每一个环节中。首先，为实现农村公平而有质量的学前教育，向农村幼儿园提供一定的财政补贴，建立稳定的补贴机制。其次，落实农村幼儿园支持计划。积极响应《乡村振兴战略规划》中提出的“积极推进乡村学校信息化基础设施建设，优化数字教育资源公共服务体系”号召，加快实现农村学前教育公共服务信息化、现代化。

在协商机制方面，教育行政部门、乡镇中心园、其他民办园以契约与协商的现代管理制度取代传统科层命令式管理机制，并积极发挥教育协会、研究会以及各类基金会等社会组织的作用。在监督机制方面，以出台文件或政策的形式，明确赋予社会组织合法的治理主体地位，并遴选社会信誉度高的社会组织履行监督职责，保证学前教育治理过程中涉及的权力行使、资金使用等的公开性和公平公正性。

(三)提高弱势治理主体的认知能力及积极主动性

在多元治理主体中，家长、普通民众以及社会组织在治理过程中都处于弱势地位，改变他们对教育治理的认知并提高其参与的积极性是提高治理效果的关键。政府应加大对学前教育的财政投入，一方面提高家长、普通民众对学前教育治理的认知能力，同时科学地引导家长加深对学前教育的认识，从而避免家长对学前教育小学化的盲目追求，缓解现实中家长对幼儿教育教学的不合理指责，破除幼儿教育的择校风。另一方面保障家长、普通民众等弱势治理主体的治理权利，培育他们的主体意识以及专业技能，并积极拓展参与治理渠道，提高他们在讨论与决策等方面的实质话语权，扭转弱势主体参与治理中的“表面化”局面，改变他们被动的间接参与的现状，提高参与的主动性和有效性[6]。

同时，政府通过政策、环境的支持，大力培育、发展和引进教育类社会组织，并健全和完善社会组织参与学前教育治理的机制[7]，通过政府采购服务的渠道使其参与学前教育评估。

(四)创新治理技术

信息技术的发展为实现学前教育治理信息化提供了契机。实施农村幼儿园镇村一体化，可以充分利用信息技术带来的便利，提高治理的效率。镇村一体化实施过程中，为了实现政府、学校、社会组织以及家长等各主体之间的信息共享，就要推动信息收集形式创新、网络治理技术的创新。

首先，应用多元化的信息收集形式。针对不同治理主体的多样化和个性化教育需求，政府部门可以借助网络技术手段，打破时空的限制，利用公共数据平台、网络问卷、微信、论坛等多种方式搜集信息，从而实现治理主体参与形式的多元化；使广泛参与的家长、普通民众的意见得以体现，更使平等、协商、合作的镇村一体化治理落到实处。

其次，实现依托网络进行一体化治理。为便于更多的治理主体参与，组建的幼教联盟或集团可以逐步实现把镇村一体化治理流程搬到线上，使治理的各项事务和各个环节公开透明，接受相关主体的监督。同时，构建镇域内学前教育网络信息平台，及时进行信息交流。通过信息共享的方式，推动镇域内各园高效率、高质量的开展工作。还可以建立教学数据库，如优质课视频、教案等，实现课程资源共享；建构网络教研平台，使镇域内不同幼儿园的教师通过网络在线评课、进行优质课展示、开展课例研讨和教师培训等多种形式的活动。通过信息技术可以打破时空的限制，以最快速度帮教师、幼儿园解决治理中的各种问题。

(五)统筹县域内学前教育资源配置

基于城镇与农村幼儿园教育资源配置差异以及由此导致的教育质量差距，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“统筹城乡义务教育资源配置，实行公办学校标准化和校长教师交流轮岗”。这一政策不仅可以用到义务教育的发展之中，在学前教育的发展中同样可以进行借鉴或移植。在县域内学前教育资源投入一定的情况下，可以通过调整城镇和农村学前教育资源的配置比例，并建立不同幼儿园之间园长和幼儿教师定期交流、轮岗制度[8]，进而追求最优配置效率，达到以县城优质园带动乡镇中心园发展，以乡镇中心园带动农村幼儿园发展的效果，实现县域内学前教育质量一体化提升的目标。世界上很多国家和地区也正是采取这种模式，进行区域办园集团化和片区分园设置或薄弱园托管，最终实现了优质幼儿教育的全覆盖与均衡化发展。