基于公园管理者视角的北京市郊野公园管理运营体系研究

祝明建

韩 辉*

刘 剑

余 璇

随着中国城市化水平的不断提高，各种“城市病”如交通拥堵、公共空间缺失、空气质量不佳、热岛效应等问题逐渐显现。在现代城市中生活的人们渴望亲近自然、回归自然，郊野公园作为城市绿地系统和公共空间的一部分，以其可达性高、远离城市噪声污染等优势得到了市民的青睐。郊野公园这一概念始于英国，其建设与经营管理在英国也发展得较为完善[1-2]。牛津地理词典中将“郊野公园”解释为：“一片为野餐、散步、骑行、垂钓等消遣方式提供设施的，可以为公众提供机会去享受贴近市区的郊野景色的乡村区域”。

国外对于郊野公园的研究始于对游憩者需求功能的探索[3]，而国内郊野公园的建设起步较晚，尚无明确的统一概念。内地郊野公园的概念和模式主要来自香港[4]，香港是我国最先开始建设郊野公园的城市，几十年来，通过完善立法和科学管理，已形成了系统有效的管理体制。当前学术界关注较多的是从游憩者的需求角度出发指导建设与管理，如李翠翠等[5]对北京市8个郊野公园中居民的特征及其对郊野公园建设的满意度和需求进行了调查与分析；徐树杰等[6]从北京市海淀区游憩者的角度分析了海淀区郊野公园的特点和功能；曾瑶等[7]从北京市6个郊野公园的游憩者视角出发，对北京市郊野公园的建设提出建议；侯亚凤等[8]以北京市海淀区东升八家郊野公园为例，通过对公园空间进行使用状况评价及集成度分析，提出公共设施的改造方法。也有一些学者从其他角度关注郊野公园，如刘淼等[9]运用层次分析法(AHP)构建北京市郊野公园植物景观综合评价体系。然而，这些针对郊野公园的研究，大多基于游客视角，缺乏从管理者角度进行的调查分析，也没有对更多的郊野公园逐一进行深入调研。

近年来，随着城市的快速发展，北京市郊野公园的建设在取得长足进步的同时也面临诸多困境，集中体现在基础设施不足、养护管理水平低下、服务能力不高，以及功能定位不能满足市民多样需求等方面。究其根源，我国的郊野公园仍处于初步发展阶段，在建设、管理和运营等方面均显薄弱。为全面了解市民对北京市郊野公园的意见，北京市政府部门发起了对北京市郊野公园的相关课题研究。

基于此，本研究深入60个郊野公园，从公园管理者视角切入，以大量实地调研、访谈和调查问卷结果为基础资料，对北京市郊野公园的运营和管理现状进行全面评估，数据样本丰富，以期探索解决当下郊野公园管理运营问题的方案，更好地发挥北京市郊野公园服务首都经济社会发展的功能。

1 研究对象及内容

1.1 研究对象

本课题所指郊野公园，是指北京市城市公园之外，位于绿化隔离地区内，具有良好的森林主体环境和较好的园林景观及休闲游憩等基础设施、免费向社会公众提供服务的绿色空间。综合各方面因素，以2007—2011年北京市园林绿化局(以下简称“园林绿化局”)和北京市发展和改革委员会(以下简称“市发改委”)联合审批的60个郊野公园作为本次研究的对象。

1.2 研究内容

针对郊野公园管理单位的调查研究聚焦在以下3个方面。

1)郊野公园的建设：建设完成时间、建成面积、占地土地性质、验收手续、服务建筑使用现状等。

2)郊野公园的运营：运营主体与责任人、运营方式、收入及来源构成、运营的具体环节。其中运营环节包括建立运营团队、公园战略定位、经营业态选择、开发经营招租、经营的规范管理、收入支出评估等。

3)郊野公园的管理：管理主体与责任人、管理方式、资金来源与使用构成、管理的具体环节。其中管理环节包括林木绿地养护、设施设备维护、安全应急管理、环境卫生保洁、游客服务和保护管理等。

以已有北京市郊野公园资料为基础，对60个郊野公园进行实地调研，并对其运营管理人员进行专题访谈，填写访谈表格，整理分析基于管理者视角的北京市郊野公园管理运营体系现状。

表1 不同城市郊野公园建设管理标准对比

图1 北京市郊野公园各区分布数量

图2 北京市郊野公园各区面积和平均面积

2 基于管理者视角的北京市郊野公园现状分析

2.1 北京市郊野公园概况

2007—2011 年，园林绿化局和市发改委联合审批的60个郊野公园从行政辖区分布、投资额度和土地权属等方面表现出与传统公园不同的数据分布特征。

2.1.1 郊野公园面积与数量交叉分析

从行政辖区分布看(图1)，城市东向的朝阳区和南侧的丰台区占了绝对比例，这2个方向也是过去10年北京城区的主要蔓延方向。朝阳区内的郊野公园面积大、数量多，朝阳区园林局建立了专门的管理机构——郊野公园管理中心；排名第二的丰台区也针对郊野公园出台了相关政策进行专项管理。

从面积看，60个郊野公园总面积45 549亩(约30.37km2)，平均面积760亩(约0.51km2)，超过和低于平均面积的郊野公园数量分别为23、37个。北京市郊野公园面积大小分布比较均匀，1 000亩(约0.67km2)以上的大型郊野公园共15个，500亩(约0.33km2)以下的有18个，500～1 000亩之间的有27个。按照公园管理规范的参照数据，大部分郊野公园的面积大于城市综合性公园的面积，但是却没有承担综合公园的城市功能。

除石景山区只有1个郊野公园外，其他各区中，昌平区的郊野公园平均面积最大，大兴区次之，其他三区基本接近(图2)。

2.1.2 郊野公园投资额度分析

从已建成的60个郊野公园看，公园的建设、养护和管理资金基本来自市、区两级的财政投入。按照园林绿化局和市发改委的联合批复，60个郊野公园总投资207 418万元，其中市政府投资141 086万元，区政府投资66 332万元，市区两级各占68%和32%。按照单平方米造价，每平方米投资额度仅为68元，远远低于城市公园的建设标准，导致郊野公园出现基础设施覆盖不全、功能缺失等问题，进一步限制了后续的养护管理工作，增加了养护管理的难度。对比国内其他城市郊野公园的建设标准，北京市的标准最低(表1)，究其根源，还是由于北京市对绿化隔离地区郊野公园的定位更加强调郊野的生态功能，而忽视了公园的公共服务功能。

2.1.3 郊野公园土地权属类型分析

60个郊野公园中，11个为国有，总面积6 832亩(约4.55km2)；其余49个为集体所有，总面积38 717亩(约25.81km2)。其中大部分公园的集体土地权属复杂，地权通过“以租代征”的方式获取，政府需要给予集体组织和农民个人占地补偿费。这种获取土地使用权的方式是郊野公园后来出现各种问题的根本原因，直接影响了公园的建设和运营管理。如太阳宫体育休闲公园，国有土地与地上物投资统一，权属关系清晰，因此郊野公园的提升改造和管理维护相对容易；而清河营郊野公园由于集体土地与地上物投资不统一，郊野公园出现设施破损、管理维护较差等情况。如何解决这一问题是北京市郊野公园可持续发展的关键。

2.2 郊野公园建设管理现状访谈分析

2.2.1 郊野公园主管和责任单位、管护人员分析

主管单位方面，各区县、乡镇立足本地实际，探索形成了多种管护机制。60个郊野公园中，55个由乡镇相关机构主管，4个由区政府相关机构主管，1个由首农集团主管。

具体又分为以下几类：以乡镇政府、办事处的林业站主管为最多，乡镇政府的郊野公园管理中心主管为其次，社会公共服务中心主管为再次(图3)。郊野公园的具体管护单位多数为乡镇或村集体，其中37个由乡镇集体企业主管，14个由村集体企业(村绿化队)负责，多数为非专业团队。少数郊野公园由专业的园林公司管理，例如大兴区旺兴湖郊野公园通过市场化方式由专业园林公司管理；昌平东小口森林公园二期和半塔公园由区园林局下属专业园林公司管理(图4)。

另外，郊野公园管理队伍专业技能普遍较低，管理水平不高。城市公园管理队伍主要由绿地养护组、园容卫生组、游人管理组和设施维护组等机构组成，各组人员大多具备相应专业资格，基本做到持证上岗。而郊野公园目前主要以绿地养护组为主，本地农民占管护人员总数的57%，有专业经验的绿地养护人员仅占养护管理人员总数的3.83%。但通过调研也发现，各乡镇郊野公园专门管理中心对责任单位进行了大范围的技能轮训，有效提高了各郊野公园的养护水平，尤其是林木的养护水平。

表2 海淀区郊野公园主管和责任单位

表3 北京市绿隔地区及郊野公园占地补偿和养护补贴资金标准

图3 北京市郊野公园主管单位细分

图4 北京市郊野公园责任单位细分

朝阳区的31个郊野公园全部以乡镇专门部门为主管单位，如乡镇社会公共(事务)服务中心、林业站和郊野公园管理中心等。责任单位中，29个为乡集体企业，经济回旋余地较大，利于管理养护的持续投入；另外2个为村集体企业。通过调研发现朝阳区的郊野公园普遍经营较好，富有活力，这与“乡镇专门部门”+“乡集体企业”的管理模式密不可分，可谓“朝阳模式”。

海淀区的8个郊野公园的主管和责任单位最为多样，反映出该区情况的复杂，“贫富”差距悬殊(表2)。

昌平区的4个郊野公园采取“镇林业站”+“镇集体企业”和“区园林绿化局郊野公园管理部门”+“区集体企业”2套不同的管理模式，经调研发现后一种模式在专业性、管护工人工作效率，以及绿化材料资源统筹调配方面具有优势，可大大提高工人的工作效率和材料的使用效率。

丰台区的13个郊野公园中有10个由村集体企业(绿化队)管理，同时还存在不少以村行政辖区为界限的养护管理条块分割。一个公园由2～3个村集体企业共同管护，效率低、质量欠佳。

大兴区采用的是政府购买专业服务的管理模式。石景山区则是由园林绿化局所属绿化队代管的管理模式。

整体来说，北京市郊野公园大部分由村集体或乡集体企业运营，大多数为非专业的管护队伍，由此带来很多问题，如缺乏园林养护和管理经验，造成人力物力的效率折损等。但同时也应该看到，这些失地农民为绿化隔离地区和北京市生态环境作出了巨大贡献，因而短期内还不能忽视由失地农民管护公园所带来的社会保障意义。从长远考虑，需要完善失地农民的社会保障制度，同时引入专业队伍进行管理，提高财政养护资金的使用效率。

2.2.2 养护管理资金来源及支出、缺口分析

自2008年7月1日起执行郊野公园养护费由0.3元/m2提高到4元/m2(市、区各投入2元)的政策以来，市、区财政每年投入绿化占地补偿费和养护费共计3.62亿元(市财政由每年1亿元增加至2.37亿元，区财政配套资金1.25亿元)(表3)，但管护投入标准仍偏低，直接影响了建设和养护作业的质量。香港在财政上全面支持郊野公园建设，每年有约2.5亿港元的管理开支，并鼓励非政府组织和志愿者参与管理郊野公园。即使与上海、成都等城市相比，北京市郊野公园建设管理投入标准也有明显差距(表4)。

从对60个郊野公园的走访来看，大部分乡镇企业和村集体企业管护郊野公园都存在4元/m2的养护补助资金不够用的问题。近20个公园表示财政养护资金只够支付实际养护费用的1/2。如果财政养护资金标准提高，这20个公园估算8元/m2可以覆盖全部养护成本(图5)。

通过调研发现，很多乡、村集体企业的补贴资金主要用于安置本地村民就业和发放工资，而本村村民的工作效率不高、专业技能较差，因此还需要外聘若干管护人员，增加了开支，这部分支出占到管护实际支出的约1/2，达到或超过了市区两级的补贴资金，是目前郊野公园最大的支出项目。

2.2.3 服务建筑和设施管理情况分析

在郊野公园的总面积中，绿化面积40 953亩(约27.30km2)，占公园总面积的89.91%；硬质场地面积3 009亩(约2.0km2)，占公园总面积的6.70%；水体746.73亩(约0.50km2)，占公园总面积的1.64%；管理用房、小卖部和厕所的建筑面积138 321m2，占公园总面积的0.46%。其中新建厕所159个，建筑面积14 382m2。

城市不同区位的郊野公园对于服务建筑的使用需求也不尽相同。距离城市相对较近的东风公园和高碑店公园等，配套服务建筑利用较为充分，通过出租给租户形成收入，补贴运营，在不破坏整体生态环境的前提下，给公园带来了活力和更齐全的公共服务。距离城市相对较远的亦新公园和金田公园等，公园被城市道路隔离，与城市居民区相对较远，公园的配套服务建筑闲置。

郊野公园服务建筑和公共服务设施的面积与比例相较于城市公园要小很多，这也给郊野公园的实际运营带来了诸多困难。1)服务性基础设施方面，新建郊野公园服务性建筑仅占公园陆地面积的0.17%，园椅、垃圾箱、指路牌等相对较少，平均每个公园仅有3处厕所，且水电暖不配套，部分厕所冬天无法开放。如海淀区东升八家郊野公园占地101.45hm2，每日游客数量在2 000人以上，但目前只有4处厕所(其中2处为管理用房厕所)，远远不能满足游客需求。2)管理性基础设施方面，公园中管理建筑面积约占公园陆地面积的0.25%，与《公园设计规范》规定的“管理服务建筑指标最少的带状公园为小于陆地面积的2%、综合性公园为小于陆地面积的5%”，以及《森林公园总体设计规范》规定的“休憩、服务建筑用地不应超过森林公园陆地面积的2%”相差甚远。3)市政设施配套方面，不少公园中水利用设施缺乏，公园用水大都依靠地下水。如朝阳区20个郊野公园的年用水量约为581.4万t，中水使用仅占10%，其他水源全部由自备井解决。4)综合性社会服务方面，郊野公园建设对应急避险、战略储备等方面考虑不足，没有实现与现代应急避险体系的对接，综合服务功能发挥不充分(表5)。

3 总结

3.1 运营和管理现状

3.1.1 养护管理体制、机制、标准、制度亟待健全

目前，北京市郊野公园没有纳入全市公园管理体系，普遍未成立专业的运行管理机构，处于养护期的公园基本由建设单位代管，其余多数由乡镇或村集体管理。全市郊野公园管护标准不统一，各区多根据自身实际情况制定标准，管护水平差距较大。

3.1.2 人员专业素质有待提高

乡镇企业或村办企业负责管理郊野公园的人员专业素质不高，在管理郊野公园之前都不是园林绿化行业的从业者。他们本身对园林绿化工作不够了解、抓不住重点、找不到解决办法，仅仅是维持基本运转。目前郊野公园从业人员中占管护人员总数57%的本地农民对酬劳不满足，同时缺乏专业管护工作培训，实难完成管护工作。现状管理队伍缺乏专业技术，管理效率和成效低下，导致了极大的资源浪费，同时，外聘技术人员的开支又进一步加大了已经形成的经济负担。

表4 不同城市郊野公园养护管理资金投入

图5 养护补偿金及实际发生费用对比(以北京市某公园为例)

表5 郊野公园配套服务设施建设标准与公园设计规范对比

3.1.3 郊野公园的养护管理资金不足

目前投入于郊野公园每年4元/m2的养护管理费，主要用于林木绿地养护支出，安全保卫、设施维护更换、专业化管理与服务等所需资金没有来源，基本为区、乡镇和村自筹，维护资金不足问题较为突出，影响运行维护。个别郊野公园由于有安置当地农民就业的压力，将郊野公园的养护费用以福利形式发放给当地村民，存在花费郊野公园养护费而不开展郊野公园养护工作的现象。

3.1.4 郊野公园内的基础配套设施不足

郊野公园配套服务用地面积明显偏少。北京市一道绿隔基本只处于四环到五环之间，随着城市化的快速发展，市民对公园内康体健身、文化娱乐、旅游观光和科普教育等需求不断增强，郊野公园现有基础设施难以满足实际需要。针对市民的多种合理需求，如遛狗、烧烤、郊游搭帐篷等，既要尽量满足，又要管理到位。因此建议郊野公园拓展这一部分的市政功能或把这部分郊野公园纳入市政公园体系，相应提高配套设施用地的比例，明确使用目的和界限，完善管理监察机制，防止新增用地的功能滥用。

3.2 讨论及建议

本文从郊野公园管理者的视角总结运营和管理现状中存在的问题，并为北京市郊野公园的建设提出以下参考建议。

从近期建设来看，1)须加大财政支持力度，合理评估目前的实际养护成本，适度提高养护费用。调查显示，现状养护标准费用约为实际养护费用的1/2，且与上海、成都等城市横向比较仍存在较大差距，这作为郊野公园的最大经济包袱，严重影响其健康发展。2)须加大职业培训力度，提高从业者的园林养护技能，降低作业过程中的成本费用，向管理要效益。也可以根据各区的实际情况，尝试在区内成立专业的郊野公园养护公司，统一培训、采购和管理，降低公司运营成本。

从远期建设来看，1)在不违背公众性的基础上，可以考虑设置一定比例的经营项目，引入PPP模式，与社会资本或团体合作，寻找社会化融资并进行管理、运营和维护，项目公司将拥有郊野公园项目投资、管理和运营维护的权利，以此拓宽、建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，整合社会资源、提升经济增长动力。可以参考日本大阪箕面公园、中国香港西贡西郊野公园和城门郊野公园，引入适当的经营项目，在形成可持续融资渠道的同时，丰富不同类型郊野公园的趣味性和多样性。目前，朝阳区的部分郊野公园已经采取“乡镇专门部门”+“乡集体企业”的合作模式，相较于其他郊野公园表现出一定发展优势。2)在土地不改变集体所有制性质的前提下，因地制宜、因势利导。针对比较偏远的郊野公园，如金田公园，主要发挥其生态功能和价值，仍然采用市财政支持的方式进行建设和养护管理；对于距离城市较近的郊野公园，如太阳宫休闲体育公园，尝试引入日本的指定管理者制度①，按照公平公开原则，自主经营或企业特许经营，形成一定收入，补贴项目的现金流，既可解决百姓的休闲游憩服务升级问题，又可解决可持续养护管理问题，实现多方共赢。

注释：

① 指定管理者制度：日本各类公园管理的指定管理者制度，是随着2003年日本地方自治法的修订，为进一步促进公共设施运营的民营化改革而导入的一项行政管理政策[10]。主要目的是完善公共设施服务的市场运行机制，与当前我国公共设施管理体制面临的问题具有相似的价值取向[11]。

注：文中图片均由作者绘制。