面向2035年广州市交通发展战略问题思考

周志华，景国胜

(广州市交通规划研究院，广东广州510030)

为解决不同发展阶段城市交通面临的方向选择问题，城市往往会先明确目标愿景，围绕愿景寻求实现路径，明确政策框架，提出解决对策，为城市交通规划、建设及管理指明方向。这是交通战略的研究内容，其核心是价值判断与选择问题。一直以来，战略被认为偏软，它不在法定规划体系内，经常被误认为是一种理念或蓝图而得不到重视。在实际操作层面，由于对城市交通发展阶段判断不清而抓不住重点，把战略当作规划编制，追求面面俱到而不聚焦，战略就失去了应有的力量。

1 城市交通发展阶段

图1 城市交通发展的三个阶段Fig.1 Three stages of urban transportation development

从国内大多数城市的交通发展历程分析，可把城市交通划分成三个阶段(见图1)。1)小汽车本位。城镇化初期，政府财政实力有限，为满足传统制造业的发展需求，会把发展重心放在道路交通上，推动主骨架路网快速成型，满足20%人的开车需求。2)机动本位。随着现代服务业的发展，机动化出行需求增加，如何兼顾公平和效率是首要问题，以轨道交通为首的公共交通发展成为关键，满足60%人的机动化出行需求。3)场所本位。交通基础设施基本建成，在高质量发展要求下，城市功能须围绕交通空间布局，改善出行服务是首要问题，要满足所有人对交通空间的认同感和归属感。前两个阶段主要以交通基础设施主动供应为主，重点解决交通对城市工作、居住、游憩三大功能的运输作用。后一阶段是交通基础设施已基本成型，城市空间结构塑造和资源要素配置需围绕交通设施展开，要求交通进入高质量发展阶段，更重视服务品质。包括广州市在内的国内大多数城市目前正处在第二个发展阶段，致力于满足人与物的空间移动、解决城市交通拥堵等问题。

2 两轮交通战略规划对广州市的影响

广州市过去两轮交通战略对城市交通发展影响深远，直接奠定了城市空间格局。第一次发生在1993年。面对快速机动化带来的交通压力，政府选择大力修建道路弥补建设缺口(见图2)。基于快慢分层的连续交通流理念，修建了一批以“内环+7条放射线”为代表的快速路网，一举解决了当时的道路拥堵问题。主城区机动车速从18 km·h-1提高至33 km·h-1[1]。同时，也改变了城市沿珠江向东的单向扩展模式，促进城市沿放射线多轴向扩展，并在空间上形成了三个圈层[2]，使广州市后来能够在更广的空间上谋划更大的发展。

图2 广州市区道路里程变化Fig.2 Road mileage change in Guangzhou

图3 广州市非农业户籍人口比例变化Fig.3 Proportion changes of non-agricultural households in Guangzhou

第二次转变发生在2006年前后。在国家城镇化快速发展大背景下，广州市人口大规模增加(见图3)，依靠道路交通解决交通问题的旧模式难以为继。同时，城市发展重心也从原来“东进、南拓、北优、西联”八字方针转向“东进、南拓、北优、西联、中调”的十字方针，更注重主城区的优化与提升。在此背景下，广州市选择轨道交通作为发力点，先后修建了390 km轨道交通网。这不仅使城市交通服务水平长期保持在20 km·h-1以上，也重塑了城市空间形态，将城市从机动车时代的扁平化拓展模式转向围绕轨道交通枢纽和走廊的集约式拓展模式，形成了新的发展轴带。在加速核心区改造的同时，也改变了轨道交通沿线土地的相互联系，提高土地互补效应，对土地价值产生重要影响[3]。

经过近30年的快速发展，广州市在对外交通能级和城市交通网络水平上取得了不错成绩。2017年，全市常住人口1 450万人；国民生产总值2.15万亿元；白云国际机场旅客吞吐量6 584万人次·a-1，居世界第13位；货邮吞吐量178万t·a-1，居世界第17位；港口货物吞吐量5.9亿t·a-1，居世界第5位，集装箱吞吐量2 037万TEU·a-1，居世界第7位[4]；铁路旅客发送总量1.15亿人次·a-1，货运量5 121万t·a-1。城市高速公路和快速路里程达1 429 km，高(快)速路网络密度与纽约、东京等城市同等水平。开通地铁线路11条，总里程390 km，日均客运量768万人次·d-1，客运强度2.12万人次·km-1·d-1。公共交通占机动化出行分担率常年保持在约60%，中心城区晚高峰干路车速长期保持在20 km·h-1以上水平。对标全球城市各项评价指标，广州市的交通指标具有明显发展优势[5]，在解决传统的人与物的空间移动性方面已经走在前列。随着城市发展越来越成熟，留给新建道路和轨道交通的空间越来越少。因此，如何高水平利用既有交通设施，围绕交通设施引导城市空间结构优化，成为当前重要议题。

3 问题与思考

步入新时代，传统需求和交通服务模式发生改变，对交通的要求越来越高，即从过去满足功能为主向追求高品质服务转变，交通产品也从规模化、批量化生产向私人订制转变。广州市交通正处于从机动本位向场所本位、从高速发展向高质量发展的转换期。对外要链入世界城市网络，建设全球重要交通枢纽，为广州发展捕捉新的机遇。对内要解决2 500万服务人口的日常工作和生活需求，消除交通发展的不平衡与不充分，建成一个处处通畅、人人享有的交通系统，让每个人在愉悦的出行体验中，感受到城市生活的美好。

3.1 解决对外交通枢纽与城市发展不匹配问题

1）机场。

在活力全球城市的背景下，广州机场面临的是国际化程度和机场容量不足的问题。广州白云国际机场的国际连接度指数排名未入围全球前50，国际航点不到香港国际机场(137个)的50%，内部服务水平和中转效率距全球最美机场也有不小差距。提升广州白云国际机场的国际化水平是当务之急，需要机场、航空公司和城市政府共同努力，推动枢纽能级提升。另外，据预测，广州地区未来航空客运供需缺口约6 000万人次·a-1，至少还需再建1座大型机场[6]。从既有案例分析，单个机场的最大旅客吞吐量不宜超过9 000万人次·a-1，否则机场的运行效率会大幅降低。考虑到大型机场的建设周期通常都会超过10年，所以广州市现在就必须开展第二机场的规划选址工作，争取在广州白云国际机场客运量达到8 000万人次·a-1(2020年)前就能够获得立项批复。

2）港口。

广州港面临的是如何从大到强的转型升级问题。广州港集装箱历来以内贸、东南亚和非洲航线为主，内贸占比62.6%[7]，腹地资源是一大优势，但全球辐射能力不足，与香港、深圳差距较大，在包括航运经纪、金融、船舶管理、海事法律等综合营商环境方面缺陷明显(2018年新华-波罗的海国际航运中心发展指数报告显示，广州市排名第18位)。广州市要建设国际航运中心，就面临从内贸向外贸、从运量向质量的转移，通过外贸量的增加促成航运服务业的发展进而提升国际航运话语权。这需要抓住“一带一路”和国际航运重心东移的机遇，对标香港港、新加坡港的综合服务环境，对外主动承接香港港、深圳港的外溢运输业务，对内优化港口运输结构，布局好内河、公路和高铁三张网，结合城市物流中心，加快推进内陆无水港的建设。

3）铁路。

铁路面临的是枢纽地位削弱和高铁难入市中心的问题。广州市一直以来依托京广走廊发展中原腹地，国家铁路、城际铁路规模相对不足、密度偏低，与华东、东部沿海和大西南等地区联系不紧，一些重要走廊(京广、广深港、广珠城际)面临通行能力饱和等问题[8]。新一轮国家铁路总图中，京九高铁和沿海高铁从东部和南部穿过，与广州市不发生直接联系，广州市作为南大门的铁路枢纽中心地位在弱化。本轮战略提出要重点补充与长三角和成渝城市群方向的直达通道，并把线路引入中心区，这就要求政府下决心解决廊道能力受限问题。此外，铁路枢纽在城市中不仅是交通换乘中心，更应该是城市的商业商务中心，是空间锚固的支点，广州市现有的三大铁路站都集中在市中心15 km范围内，难以支撑城市多中心发展格局。若在城市外围新增车站，又存在车站开发能否配套以及与市中心车站如何连接等问题。从国外案例分析，火车站应该融入城市，主要功能是服务周边5 km范围，所以大幅提升铁路直接换乘非机动化方式完成一次出行的概率就很重要，这样才可以实现交通枢纽与城市的高度融合。

3.2 解决街与路的协同发展问题

近年来，全球城市掀起街道改造热潮。布隆伯格在担任纽约市长期间推行“抢街”行动，在精心挑选的街道上打造更多适宜人步行、骑行或闲坐的空间。在部分街道上画线，区分出人行道、非机动车道和公交专用车道，街道变得更加安全、亲和。但数据显示，道路网拥堵情况在加剧，曼哈顿60街以南路段的平均车速在2010年还可以保持在9.1英里·h-1(约14.6 km·h-1)，2017年减少到仅7.1英里·h-1(约11.4 km·h-1)，在最忙碌的曼哈顿中城地区甚至只有5英里·h-1(约8.0 km·h-1)，仅略高于人正常状态下的步行速度(3.1英里·h-1，约5 km·h-1)。针对这种变化，纽约和伦敦可以接受，但国内大多数城市能否接受是个疑问。发展阶段不同，对公平的理解也不同。

广州市以高架路著称，为了解决道路交通拥堵问题，长期专注于路的快捷化改造。通过打造连续交通、净化车种等措施提高车速水平，但对街道空间关注不够，街道场所的营造、步行系统的安全整洁、街道灰色空间的利用等方面均存在不足。要解决此问题，需要对城市交通发展阶段和改造对象在路网中的功能定位有清晰的认识，先梳理出基本网，保证全网的疏散功能，再深入分析街与路的转换条件，针对不同地区采取差异化的策略。

3.3 保证交通财政可持续发展

一个健康、可支付的交通系统对城市可持续发展至关重要。纽约、伦敦等城市普遍面临资金筹集难的问题。广州市也一直面临融资渠道单一、社会资本利用不足、财政负担重等问题。要解决此问题，必须建立可持续发展的投融资机制，积极争取多样化的政策渠道，实现资金良性循环；提升投融资平台能级，建立规划、投融资、价财税的协同机制；重视投融资对规划的反馈，交通规划与财政投融资计划挂钩，把财务分析纳入规划和建设项目的评审内容。在规划阶段尽早开展融资可行性分析和融资方案比较，有助于控制投资风险。

图4 北京、上海、广州轨道交通与常规公共汽车客运量变化趋势对比Fig.4 Changes of metro and bus passenger volumes in Beijing,Shanghai,and Guangzhou

近年来，为了缓解道路交通压力，提高土地使用价值，中国超(特)大城市均把发展重心放在轨道交通上。随着轨道交通网的规模越来越大，客运结构也发生变化，上海(2014年)、北京(2016年)、广州(2016年)的轨道交通客运量均超过常规公共汽车(如图4)。然而，大规模的轨道交通系统必然带来高额的养护维修成本，如何提高轨道交通发展的自平衡能力、如何发展高质量的TOD至关重要。据调查，广州轨道交通线网客流不均衡(47%的线路只承担14%的客流)，车站周边用地开发不协同(800 m范围内有29.5%用于农林、村庄、工业、物流仓储等用地)，影响了轨道交通可持续发展[9]。要解决此问题，必须明确用地追随轨道交通建设的原则，建立车站周边不同开发主体之间合理的开发收益分配机制，落实激励政策，提供优质服务，完善车站周边径向直达步行网络汇聚客流，发展高质量的TOD。

3.4 从体制机制上推动交通高质量发展

交通是个开放系统，由国家、省和市等各级部门共同管理。高质量的交通系统绝不仅是简单的物理连通，更是从规划、建设到运营的全方位体制机制融合。一直以来，城市与对外交通枢纽发展脱节，综合交通枢纽的服务品质成为城市交通服务洼地(如广州火车站)。在全球城市背景下，交通枢纽需要高质量发展以提升乘客的归属感和认同感，要把机场、港口、火车站等大型邻避设施做成真正的城市枢纽，与城市生活高度融合，这就需要在统一共识下设计好保障机制来推动战略工作(见图5)。

新一轮广州交通战略被写入市委工作文件，这给战略规划的制定打下良好的基础，但要保证规划不走样，需要各部门尤其是大交通行业主管部门的共识，真正体现共建共享共治理念。城市政府除了要做好自身工作(城市侧的集疏运体系、高品质的城市枢纽示范、必要的激励与补偿措施等)，更要加强对大交通系统相关课题的研究，统一谈判语境，提高对话能力。

3.5 应对交通新技术的影响

新技术对城市交通的影响是这一轮广州交通战略考虑的问题之一，一方面新技术可能带来颠覆性的影响，另一方面网约车、共享单车等正逐渐回归理性。城市生活需要自律，公共交通优先发展战略符合这个基本要求，也符合城市对各类资源的高度集聚要求。但以自动驾驶为代表的新技术提供了更自由、更人性化的选择，在安全、舒适、私密等方面更贴合人的基本需求，同时也会将城市引向扁平化、均质化方向发展。这就意味着可能会存在一种对立：政府导向下追求整体效益的集约化发展模式与市场导向下追求个体体验的分散发展模式的对立。因此，如何从对立走向统一是交通战略需要思考的问题。另外，为应对新技术对城市交通带来的不确定影响，需要战略留白。但留白不是简单的留出空间廊道，更应该是制定出新技术的市场投放准入规则，即无论哪种新交通产品，都必须以城市交通可持续发展为宗旨，以公共利益和民生为核心，防止概念化和功利化。

4 结语

图5 从条块分隔向一体化运作转变的协同发展模式示意Fig.5 Synergetic development model from block separation to integrated operation

交通问题是社会问题，解决的方法还要回到社会学范畴，不能停留在坐而论道层面。因此，战略的制定过程实际上是谋求广泛共识的过程。要想做好战略选择，除必要的案例借鉴、情景演绎，城市交通发展的阶段性判断和问题把握尤为重要。在当前国土空间规划的背景下，交通战略尤其要注意把握好高水平保护(生态)和高质量利用(生产、生活)两大关键，要认识到交通对城市空间的锁定作用(从主动连接工作、生活、游憩三大功能向引领空间布局转变)，紧扣可持续发展主题，把交通问题放到社会问题层面思考，才能做好战略选择。