国家机关同人大代表联系的现状分析和方法探究

钟雄浩

按照宪法和代表法的规定，各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，参加行使国家权力。随着我国社会主义民主政治建设的不断深入，人民代表大会制度更加深入人心，人大代表的作用更加突显。面对新时代新形势新要求，如何更好顺应人民代表大会制度不断完善发展的需要，更好接受人大代表的监督，充分发挥人大代表的作用，从而不断加强和改进自身工作，是摆在各级国家机关面前的一个重要课题。笔者认为，进一步加强同人大代表的联系是必由之路。

国家机关加强同人大代表联系的重要意义

各级国家机关加强同人大代表的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求。笔者认为，国家机关加强同人大代表的联系的重要意义主要有三个方面：

有利于通过人大代表了解民情、反映民意、集中民智、凝聚民力。人大代表来自人民、服务于人民，对人民群众生活中的实际困难及愿望和呼声了解最深入、感受最真切。国家机关通过加强同人大代表的联系，可以架起国家机关与人民群众联系的桥梁，更好地收集人民群众的意见，从而使人民群众的诉求和愿望能更好地传递到国家机关，使国家机关制定的各项方针、政策、文件能够更好顺应群众呼声，反映群众意愿。

有利于促进国家机关改进和提高工作水平。人大代表来自各行各业，基本都是各行各业的精英，他们看问题的角度更为多维，眼界更为宽广，不乏真知灼见，国家机关通过加强同人大代表的联系，主动接受人大代表的监督，听取人大代表的意见，可以发现工作中的不足和问题，可以拓宽解决问题的思路和举措，从而推动问题解决，不断改进和提高工作水平。

有利于纾解国家机关与人民群众的矛盾。各级国家机关在履行职权过程中，难免会出现不明是非的群众对相关工作不理解、不支持的情况，甚至会出现部分国家机关工作人员罔顾群众利益、损害群众利益的情况。这时，人大代表作为国家机关和人民群众之间桥梁和纽带作用就显得特别重要。国家机关可以发挥人大代表的“缓冲区”作用，通过人大代表，加强与人民群众的沟通，得到群众更多的理解和支持，从而避免造成不可收拾的严重后果。

国家机关同人大代表联系的现状分析

国家机关加强同人大代表的联系由来已久，并在不断的探索中持续前行，取得了比较好的效果，赢得了人大代表的肯定和支持。

（一）联系制度普遍建立

联系代表，制度先行。从目前看，各级国家机关基本都建立了相关联系代表的制度。

人大方面：自2013年全国人大常委会首创委员长会议组成人员联系全国人大代表制度以后，2014年4月，全国人大常委会委员长会议又审议通过了《关于全国人大常委会委员联系全国人大代表的意见（试行）》，要求每位常委会委员直接联系1至3名所在选举单位的全国人大代表。据统计，2014年，全国人大常委会共有140名常委会委员通过各种形式，与333名代表建立起日常联系和沟通，有力推动了常委会联系代表的广度和深度。在全国人大常委会的推动下，各级人大都建立健全了联系代表制度。如梅州市于2014年制订出台了《关于梅州市人大常委会主任会议组成人员联系人大代表和市人大代表密切联系人民群众的意见》，主任会议组成人员各直接联系5名代表。

政府方面：国家层面，国务院办公厅基本每年都会发出关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知，切实加强与人大代表的联系。地方层面，各级政府也把办理人大代表建议作为与人大代表加强联系的一种重要方式，切实加强与人大代表的联系。部分地方政府还建立了与各级人大代表联系的相关制度。如2000年2月，安徽省人民政府作出了《关于建立与省人大代表联系制度的决定》，进一步加强省政府与省人大代表和在皖全国人大代表的联系。

监察委员会方面：通过建立聘请人大代表为特约监察员的相关制度和邀请人大代表列席监察委员会相关会议制度等加强同人大代表的联系。目前，中央纪委国家监委和大部分地方监察委员会已经聘请了部分本级人大代表作为特约监察员。同时，各地也正在探索推进邀请人大代表列席监察委员会相关会议。如2018年，江苏睢宁县监察委员会出台了《睢宁县监察委员会邀请人大代表列席（参加）相关会议（活动）实施办法（试行）》，办法明确规定，监察委召开监委委员会议、年度工作总结表彰会议等，应邀请不少于3名人大代表列席会议。

法院方面：2000年，最高人民法院出台《关于加强与人大代表联络工作的决定》，为加强人民法院与全国人大代表和地方各级人大代表的联络工作，提供了遵循。各级人民法院都根据最高人民法院的决定，结合当地实际研究制定了贯彻意见，并予以落实。

检察院方面：2003年，最高人民检察院出台《关于检察机关加强同全国人大代表联系工作的意见》，从理论层面上将人大监督落到实处。在最高检的推动下，全国各级检察院切实采取有力措施做好与人大代表的联络工作。如梅州市人民检察院于2015年连续制定了《关于进一步加强与人大代表联络自觉接受人大监督的工作意见》《关于进一步做好与人大代表结对联系工作制度》等文件，确保人大代表联络工作实现经常化、制度化，转入正常化、规范化。同时，梅州市人民检察院还配套制定了《梅州市人民检察院联系人大代表工作的结对联系安排表》，建立经常联系制度，实现工作常态化。安徽省人民检察院还在全国检察机关率先建立人大代表约见检察长制度。

（二）联系机构逐步健全

中央对人大工作和代表工作一直就很重视。早在1955年，全国人大就决定在省级设立全国人大代表办事处，但这一做法没有得到完全落实。十一届三中全会后，各省级人大常委会相继设立，与代表的联络进一步加强。1992年制定的代表法中，将全国人大常委会和省级人大常委会共同为全国人大代表依法履行职责提供服务和保障，以法律的形式作了明确规定。2005年，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，明确规定在省级人大设立全国人大代表联络处。多年来，我国县级以上的各级人大参照全国人大代表联络机构设置的办法，基本都建立了负责本级人大代表联络工作机构。其中梅州市人大常委会还于2007年单独设立代表联络工作委员会，专职负责代表联络工作，是全省单独设立代表联络工作委员会的两个地市之一。

“一府一委两院”为加强同人大代表的联系，也普遍设立了代表联络机构。政府方面，县以上各级政府基本都在政府办公厅（室）内设有议案建议提案机构，专门负责协调人大、政协工作。“两院”方面，市级以上也基本相应设立有负责人大代表联络工作的专门机构或者配备专(兼)职人员。

（三）联系方式多种多样

人大方面：人大代表列席人大常委会会议，已成为各级人大常委会充分发挥代表作用的一个重要形式。此外，人大代表约见国家机关负责人也成为近年来的热点。大连市人大常委会早在2010年就审议通过了《大连市人民代表大会代表约见国家机关负责人办法》，规范了约见的提出，限定了约见的对象，明确了约见的事由，规定了约见的程序，确定了约见双方的权责。

“两院”方面：积极邀请人大代表参加座谈会、视察“两院”工作，并聘请人大代表担任人民审判员、检风督查员、执法监督员、案件质量评议员等。其中，河北省高级人民法院仅2018年就邀请代表9次视察法院工作，邀请人大代表旁听减刑、假释案件庭审4次。

这些年来，各级国家机关围绕加强同人大代表的联系积极进行探索，积累了许多行之有效的经验，有的已经形成工作制度。但也存在一些问题，影响了这项工作更有效地开展。

一是重视程度不够。部分国家机关对加强同人大代表联系工作认识不够到位，错误地把人大代表的监督单纯的看成纠错，而没有深刻认识到监督工作蕴含的真正含义即监督本身也包含着支持，导致主动争取人大代表监督的少，对加强同人大代表联系的现实意义和作用认识不够到位。

二是联络机构设置五花八门，大部分未单设。人大方面，据统计，全国人大及各省（市、自治区）人大设立的代表联络机构中，所辖的部门不同、行政级别也不同。全国人大的代表联络机构是在全国人大常委会办公厅下面的联络局，行政级别为厅局级，具体负责的是代表议案建议办理处；而北京、天津、福建等省（市）人大的“代表联络机构”单列，且直接由人大常委会管辖，行政级别也为厅局级。其余省份的代表联络机构，都是在人大专门委员会或者人大常委会的工作委员会下面设立代表联络处（室），行政级别则为处级。而一些处级代表联络处（室）的上级主管单位名称、职能也不一致。而“一府一委两院”在这方面显得更为薄弱。多数基层“两院”没有专门的接受人大监督的办公部门，有的即使设有联络办事机构，也都是设在政工科或者办公室等综合部门，缺乏长效的联络机制。

三是约见国家机关负责人开展不是十分普遍，而且约见对象范围不够完整。以广东为例，虽然近年来湛江、清远、江门、深圳等地级以上市以及兴宁等县级市在代表约见政府机关负责人方面已有一些探索，但大部分地方并未开展这项活动。即使有开展约见活动的地方，在制定代表约见国家机关负责人相关办法方面，也存在规定的约见对象范围偏小的情况。如广东省出台的《省人大代表闭会期间约见国家机关负责人暂行办法》规定代表的约见对象是广东省本级国家机关负责人，明显比代表法规定的“约见本级或者下级有关国家机关负责人”范围要小。

四是监察委员会联系人大代表的方式方法有待探索。从目前情况来看，各级监察委员会在接受人大监督特别是在联系人大代表方面还尝试得比较少。大部分县级以上人代会未将听取监察委员会工作报告列入议程，大部分市、县监察委员会在与人大代表联系方面只是停留在邀请代表参加一些会议上，聘请人大代表为特约监察员方面也是刚刚起步。

五是联系活动流于形式。目前，各级国家机关与人大代表联络的方法主要是围绕听取工作报告、邀请参与活动、报送信息等。这些联系方法监督面窄，实质性效果不够明显。而且，国家机关邀请人大代表参加各类活动，听取代表意见建议虽然较多，但对人大代表在座谈中提出的意见建议，反馈意见建议落实情况的机制不够健全、渠道不够通畅，给人大代表造成“提了也是白提”的错觉，严重挫伤了代表的积极性。

进一步加强和改进国家机关同人大代表的联系

作为国家机关，各级人大和“一府一委两院”都要重视和加强同人大代表联系，建立健全工作机制，更好地发挥人大代表在代表人民的利益和意志、依法参加行使国家权力方面的作用。

提高思想认识。作为国家机关，一定要在思想认识上更加重视代表联络工作，把联络工作摆上重要位置，增强工作的主动性。尤其是各级监察委员会作为新设的国家机关，要摆正位置，充分认识“由人大产生，对人大负责，受人大监督”的必然性。监察法规定：“ 各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。”“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。”这些规定充分说明了人大与监察委员会、人大代表与监察委员会的关系，所以监察委员会接受人大代表监督，加强同人大代表联系是有法律依据的，是法律规定的必须履行的义务。

完善联络机构。各级国家机关都应设立代表联络机构，而且人大和“一府一委两院”在各自系统内的代表联络机构最好能统一设置，以便上下形成对口相接。作为人大，要在这方面带好头，尤其是地市以上市人大常委会，要单独设置代表联络工作委员会。对于一些人数有限、不具备成立专门机构条件的政府部门，应配备专人负责。由于代表联络工作是一项政务性较强的工作，所以，一定要选调政策理论和业务水平高、有综合协调能力、有严谨细致工作作风的人员从事代表联络工作。

健全联络制度。作为各级国家机关，应就代表联络工作的内容、工作程序等建立健全相关的规章制度，而且要便于操作，构建责任明确、组织有序、联系及时、运转高效的工作机制，使联络工作达到制度化、规范化。

加强创新探索。各级国家机关要坚持代表联络工作始终以尊重代表、服务代表为价值取向，以实现依法监督、依法行政、依法监察、公正司法为目标，深入进行探索，不管是联络载体还是活动方式等，都要科学、合理，切合实际；要尽量多组织一些必要的活动，以加强监督与被监督者之间的联系、沟通与理解，不断扩大代表联络工作的层面和效果；要加强新媒体运用，建立起代表联络工作的网络工作平台，结合本地的实际，开发研制代表联络工作管理软件，使全系统的联络工作形成网络化和规范化管理，以便更充分地发挥联络工作的职能作用。

增强联系实效。要增强工作的主动性，丰富与代表联系的内容，注重实效，避免形式主义。一是要重点加强代表议案建议办理。各级人大要高度重视代表议案建议办理工作，把督办代表议案建议作为加强同人大代表联系的一项重要工作来抓，采取多种措施，对建议办理进度、办理质量进行督办，推动“一府一委两院”完善办理机制，提高工作质量和办结率，切实把代表建议落到实处，从而真正使代表满意、群众受益。“一府一委两院”要根据以重点带全面的原则，把联络工作的着力点放在办好每一件代表议案建议上，并使一般性的联络工作都要紧扣这个重点，为这个重点的突破开辟“绿色通道”，加强代表议案建议办理工作，按时回复，真正做到件件有着落、事事有回音，并力争使代表建议的办结率、回复率、满意率达到100%的目标。二是要建立健全落实代表意见反馈机制。各级国家机关除了要认真督办、办理代表在人代会上提出的议案建议外，对平时邀请人大代表参加各类活动，听取代表意见时代表提出的意见也要高度重视，要建立健全落实代表意见反馈机制，体现对代表的充分尊重。对落实不了的意见，要向代表解释清楚。三是要加强代表知情知政保障。各级国家机关要多向代表报送时效性强、有针对性的实质业务工作，增进代表对国家机关工作的了解，切实保障代表的知情知政权利。■

梅州梅县仁寿庄客家围龙屋（资料图片）