论实体书店的行政奖助机制

朱 昶

(中南大学 法学院， 湖南 长沙 410012)

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“文化是一个国家、一个民族的灵魂。”“没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。”实体书店作为承载社会文化实践的重要场所，对培养社会公民阅读习惯，熏陶文化氛围，提高国民文化素养有着不可小觑的作用。但是，网络技术的发展和网上书店的快速扩张，已经对实体书店的生存和发展产生了巨大冲击，实体书店在夹缝中生存，举步维艰。

一、国家奖助实体书店的法理依据

(一)行政奖助的内涵

行政奖助，亦称“行政奖励”或者“行政补助”，它是政府为了促进特定行业或者企业的发展而采取的给付或扶持措施，主要体现为“财政补贴”“税收优惠”“金融扶持”，等等。姜明安教授认为，“行政奖励，是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对国家、人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的行政行为”[1]240。我们认为，行政奖助系行政主体为影响企业等市场主体之给付行政行为，以实现特定公共政策之目的，而对企业等市场主体所为之金钱给付或者政策鼓励。

(二)实体书店获得行政奖助的依据

第一，“外部性”理论。根据经济学的一般理论，如果一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利产生了效果，另外一个经济主体却没有支付成本，此即存在所谓“外部性”问题。实体书店的外部性特征非常典型，具体表现在，读者可能通过实体书店阅读了相关著作，却没有购买或者是通过网店购买。故此，如果把实体书店作为经营性文化设施的话，其外部性特征更应该得到优先考虑。根据经济学上的外部性理论，实体书店之所以出现经营困境，就是因为外部性而导致其无法按照其支付的成本获取市场收益，即其外部性无法获得补偿。

第二，“公益性”理论。实体书店作为文化设施具有更为广泛的公益性。特别是大型书城，具有明显的社会公益性特征，其特点是投资大、回报期长、利润低微。从现实发展情况看，加大实体书店的建设，对于保障公民阅读权利、推动公共文化服务体系的构建具有极大的社会意义。此外，实体书店是促进文化建设的重要载体，是为人民群众提供文化服务和文化产品的媒介和依托，对文化产品的生产与消费来说是不可或缺的中间环节。实体书店的投入使用能为居民提供便利的文化活动场所，培养居民的阅读习惯和消费习惯，进一步推动文化产业发展。从提升城市形象的角度来说，长沙的梅溪书院，成都的言几又书店、方所书店等大型书城，其设计之新颖、功能之齐全、规模之宏大、环境之优美，均可作为城市的标志性建筑。

从经济学和法学的角度来讲，前文所述“外部性”和“公益性”的存在，使实体书店承担了过高的成本。特别是在我国目前房地产价格居高不下的形势之下，几乎所有实体书店都承担了过高的租金成本。如果没有恰当而强有力的政策救济和行政补助，实体书店将无法避开停业或者转业的命运。俄罗斯《国民阅读扶持与发展纲要》指出：“在世界发达国家，每10万居民就有5～10家书店，在俄罗斯联邦是1.5～2家；书的品种超过5万种(最小规模)的书店才有能力完成文化教育和普及阅读功能，而俄罗斯大多数书店中书的种类不会超过2000～3000种。”[2]149相对而言，我国的情况更为糟糕。近年来，在网店的冲击之下，我国实体书店的销售增长率接连下滑，发展缓慢。在所有类型的出版物发行网点中，供销社网点的降幅是最大的，从2007年的2103家降至2016年的75家，其下降幅度达到98.24%，并且国有书店及其发行网点也由2007年的10726处下降至2016年的8996处，降幅接近20%。[3]由此可见，出版发行行业存在较大的经营压力，且近期内未出现明显好转的趋势。

二、国家对实体书店的奖助措施

(一)中央政府的奖助措施

中央政府对实体书店的奖助措施主要是如下几个方面。在免征税方面：2018年6月5日，财政部发布《关于延续宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》称，2018年1月1日起至2020年12月31日，免征图书批发、零售环节增值税。增添扶持试点城市方面：2014年实体书店扶持试点将由12个城市扩展到12个省份，首批获得实体书店扶持资金的书店，将会继续得到财政支持；[4]2016年中宣部、国家新闻出版广电总局、国家发展改革委等11个部门联合印发《关于支持实体书店发展的指导意见》，“重点提出5项政策措施鼓励实体书店改革创新：完善规划和土地政策、加强财税和金融扶持、提供创业和培训服务、简化行政审批管理、规范出版物市场秩序”。

2013年，国家新闻出版广电总局联合财政部首次联合发布《关于开展实体书店扶持试点工作的通知》，对12个试点城市的优秀实体书店给予奖励，并在2014年出台补充文件“对书店应具备的基本条件、倾斜方向、审核工作”进行了说明。2016年《关于申报2016年度文化产业发展专项资金的通知》，“实体书店扶持”仍在列。国家新闻出版广电总局同时下发《关于征集2016年度文化产业发展专项资金新闻出版广播影视重大项目的通知》，其中包括“继续扶持实体书店发展。对长期坚持立足农村、服务农村的实体书店和城市具有示范引领作用的品牌实体书店给予奖励”。

(二)地方政府的奖助措施

为了促进全民阅读，韩国《釜山广域市阅读文化振兴条例》第7条明确规定：“市长应为发展活跃釜山广域市地区内的小书店和特色书店而努力。”[2]27当前，我国各地也出台了不少奖助实体书店发展的政策。我们特将搜集到的相关文件整理如下：

表1 奖助实体店发展的相关地方政策

续表

时间地方/政策资金扶持/奖励规模2016年11月浙江省《浙江省关于贯彻<关于支持实体书店发展的指导意见>的实施意见》通过支持网络书店、网络发行平台、手机阅读App等落地实体书店2017年1月天津市《天津市关于推进实体书店发展的实施意见》创新经营发展模式,推动实体书店与网络融合发展,提升实体书店信息化标准化水平2017年2月广东省《广东省新闻出版广电局等12部门关于支持实体书店发展的实施意见》通过项目补助、奖励等方式给予扶持2017年3月江苏省《江苏省关于支持实体书店发展的实施意见》突出文化创意和品牌效应;引导小型书店做精做大细分市场,开办各类主题书店和24小时书店2017年4月上海市《关于上海扶持实体书店发展的实施意见》鼓励国有实体书店升级改造,探索多元经营模式2017年4月福建省《贯彻落实<关于支持实体书店发展的指导意见>的实施意见》开展多元化经营,引导实体书店“互联网+”思维2017年6月河南省《关于支持实体书店发展的实施方案》鼓励大型商贸、餐饮、服务连锁企业开展出版经营业务2017年7月内蒙古《内蒙古自治区关于支持实体书店发展的实施意见》给予资金支持;纳入城市规划,并提供土地、物业、装修、税收等方面的优惠政策2017年7月山东省《关于推进实体书店发展的实施意见》探索“文化+教育”“文化+资本”“文化+餐饮”“文化+商场”等融合发展,建设“智慧书店”“智慧书城”2017年8月湖北省《关于支持实体书店发展的实施意见》以项目奖励、补贴,贴息等方式予以扶持,鼓励社会资本为其发展提供资金支持2017年8月江西省《江西省关于支持实体书店发展的实施意见》支持主题连锁书店建设,形成品牌优势,促进实体书店的跨界融合2017年8月吉林省《吉林省关于加快推动实体书店发展的实施意见》通过奖励、股权投入、贴息等方式给予支持2017年12月上海市《关于加快本土文化创意产业创新发展的若干意见》推动本市高校校园实体书店全面覆盖2017年12月无锡市《关于无锡市实体书店扶持办法》对拓展新的营业场所等以及申请的贷款利息等进行补贴2018年4月北京市《北京市文化创意产业创新发展的意见》允许实体书店经营咖啡、简餐等业务

三、国家奖助实体书店的法律原则

鉴于实体书店在全民阅读中的重要作用，各国立法中均对其奖助措施有明确规定。譬如，瑞典《文学、文化杂志与阅读提高活动国家财政补贴条例》第5条第3款即明确规定：“国家财政补贴对象：……3、促进阅读能力提高的活动的组织者，如市政当局、幼儿园、学校、图书馆、书店、自愿者组织及瑞典的其他社会团体。”智利促进阅读的专门立法中也明确规定，出版者、经销商、书商和其他个体商人，在销售书籍中可以享受所得税优惠。[2]189-293参照其他国家的立法及政策，我国有必要在《文化产业促进法》或者《全民阅读促进条例》中明确规定国家奖助实体书店的主要措施与法律原则。

(一)辅助性原则

一般认为，“辅助性原则”的内涵是私人或者市场可以解决的事务，由其自身承担责任，若不能解决，则由政府承担；下级政府如果不能独立承担时，由上级政府提供辅助；上级政府的辅助行为不能替代下级政府的自助行为。根据我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等组织法规范，我国政府享有较大幅度的治理权，该体制安排为辅助性原则的适用提供了制度空间。另外，法定的地方税收权及许多“事实上的地方财政自主权”确保了地方在财政方面的较大自主空间。[5]48-59《行政许可法》13条蕴含了辅助性原则的基本内涵。国务院于2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确指出：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”以上文件虽未明确揭示“辅助性原则”，但其基本思想内涵与辅助性原则不谋而合。

实体书店的基本特质是其附带的社会服务职能具有鲜明的地域性。由于各地方人口数量、经济发展水平、产业布局、城市规划等不同，实体书店在各地方的扶持政策、发展规划等需要因地制宜。譬如，国内各省市的人口数量、经济状况，公民文化程度、对互联网的接受程度等各不相同，所以对实体书店的发展和促进办法的投资策略，包括对其的补贴力度、税收优惠等都要因地制宜。辅助性原则有助于人民政府把握政府与市场、中央与地方政府之间的权限分配问题，因而也有助于人民政府因地制宜地实施奖助措施。

(二)补偿性原则

因为实体书店的外部性特征，所以其承担了促进全民阅读的社会义务。进而言之，政府资助实体书店并非为了实体书店及其经营者，而是为了实现公益目的。由于现阶段出版物市场的经济环境、国民阅读状态和民众消费习惯等因素，实体书店的投资收益偏低，政府需要通过财政资金或者设立公益基金，对那些有品牌、有规模、有良好社会效益的民营实体书店予以行政补偿。因此，我国在《文化产业促进法》或者《全民阅读促进条例》中应该明确规定政府奖助实体书店的公益性目的，使其成为政府奖助行为的法律原则。

故依据“特别牺牲补偿原则”，可以将行政奖助措施视为一种“行政补偿”机制，[6]政府在采取奖助措施时应该遵守以下几个原则。

第一，合理补偿原则。对实体书店予以行政奖助通常会面临复杂情形，必要时需要给予相关部门适当的自由裁量权。相关行政机关部门在进行自由裁量的时候需要遵循合理和适度的原则。这就要求相关部门实行行政奖助时，必须充分遵守相关法律依据，尊重客观事实，充分了解行政奖助的目的与条件。

第二，及时补偿原则。相关行政主体实施奖助时，应当对因经济外部影响而损失较重的书店予以及时补偿。行政奖助措施的一般性文件需要规定具体的补偿期限，保证符合奖助标准的书店能得到及时补偿。

第三，公开补偿原则。行政补偿的依据、规定必须公布，实施行政补偿的整个环节应当公开，尤其是对实体书店的合法权利和义务有重大影响的过程必须公开。此外，行政补偿的决定和实施效果要公开。