菲国内在南海问题上缘何杂音不断

陈相秒

中国与菲律宾的关系已迈入巩固、提升的新阶段，双方在南海问题上的磋商与合作取得积极进展。但受菲南海政策、对外政策一贯的两面性及其国内强大反对派力量的影响，两国关系和在南海的博弈仍存变数，值得持续关注和探讨。本期特约两位年轻作者撰文介绍有关情况。 ——编者手记

2018年7月23日，菲律宾总统杜特尔特在国会发表国情咨文演讲。

进入2018年以来，经两国共同努力，中国与菲律宾之间围绕南海问题的分歧和矛盾得到有效管控，海上合作也取得了不少实质性的进展，但两国处理南海问题也受到许多杂音干扰，其中尤以来自菲国内反对派力量的掣肘最为突出，为两国海上合作平添了不少麻烦。菲反对派力量目前虽无法逆转中菲关系不断发展、两国海上矛盾持续趋缓的总体态势，但他们构成的隐患仍需引起两国决策层重视，并善加应对。

反对派的三种“南海策”

受“家族政治”影响，菲国内党派林立，不同利益集团间的利害争斗此起彼伏、错综复杂。在2016年的总统大选中，杜特尔特虽以38.65%的得票率胜出，但其决策施政仍受到反对派力量的有力牵制和挑战，南海问题更是成为了彼此斗争博弈的焦点。

当前在南海问题上激烈反对、制衡杜特尔特政策调整的菲国内反对派力量大体有三股：一是以阿基诺三世时期内阁成员和在参议院占优势的自由党为主的强大反对派，前外交部长德尔·罗萨里奥、参议员巴母·阿基诺是其中的主要成员。二是少数派在野党，如极右翼的马格达洛名单党、民主行动党。三是带有强烈民族主义和“亲美”色彩的强硬派，如资深大法官安东尼奥·卡皮奥等。这些人在涉南海问题上的具体看法和立场虽有差异，但相互之间更多的是共同语言，在批评杜特尔特南海决策方面尤为一致，形成高度共振。

首先，以维护“领土主权”和“海上权益”为由，指责杜特尔特在油气开发合作等议题上“出卖”国家利益，给中菲南海合作设置障碍。2018年11月中菲签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》后，菲国内反对派指责杜特尔特此举“违宪”，“有损菲南海主权主张”，要求重审和公开备忘录文本。

其次，打“安全”牌，大肆炒作中国在南海岛礁建设“军事基地”、部署“軍事设施”、开展“军事活动”对菲及其盟友安全构成威胁，质疑杜特尔特“无能”和“消极应对”，强硬要求提升菲军力以抗衡中国。去年5月美国媒体炒作中国在南海永暑礁、美济礁和渚碧礁“部署导弹”，菲参议院随即通过决议要求政府对中国在南海岛礁推进“军事化”展开调查。

第三，针对杜特尔特政府搁置南海仲裁案裁决，反复施压，要求杜特尔特政府坚守裁决结果，以此作为与中国开展南海问题磋商和海上合作的前提。特别是在油气开发合作问题上，卡皮奥和罗萨里奥坚持，有关合作启动前应确认“合作海域属菲主权权利范围”。

中菲需妥为应对

在菲根深蒂固的“家族政治”发展规律和南海形势复杂性的内外双重作用之下，菲反对派力量对中菲构建南海良性互动局面的努力构成常态性的掣肘，其影响会长期存在，且可能随着两国南海合作的落实和“南海行为准则”（COC）案文磋商触及更多实质内容而更加表面化。

随着中菲海上合作逐步向油气开发等相对敏感领域迈进，反对派力量的指责和阻挠必将更加激烈。根据去年11月签署的备忘录，两国将在今年内就海上油气开发合作作出具体安排，而反对派力量也必定会再次以仲裁裁决和主权主张为由加以阻挠，如对杜特尔特发起弹劾等。

COC磋商的推进或将为反对派掣肘杜特尔特决策施政和中菲南海互动提供新的“发力点”。今年1月针对外媒公布的越南对“准则”磋商的主张，罗萨里奥、亚历哈诺（马格达洛名单党参议员）等反对派人士明确要求杜特尔特政府支持越南立场，警惕中国将南海岛礁建设“合法化”和“军事化”和在南海划设防空识别区。COC案文磋商正在进入“深水区”，菲反对派力量将会更加卖力地就南海油气开发和军事活动、遵守仲裁裁决、争端解决诉诸第三方机制等关键问题发起指责。

菲反对派的施压搅局使得菲国内对华民族主义心理居高不下，一定程度上迫使杜特尔特政府不得不有所应和。今年1月菲国防部长洛伦扎纳在与参议院作证时，把中国意图“控制”南海当作菲强化海空武备的理由。同时，反对派力量也是两国海上合作的障碍之一。反对派的激烈“声讨”也事实上拖慢了中菲海上油气资源共同开发的步伐。

总体而言，菲反对派力量之影响还相对有限，尚不足以逆转中菲关系和两国南海合作持续向好的总体态势。但2019年是菲律宾中期选举年，杜特尔特的执政周期也将过半，菲政局将进入新一轮更迭期，各在野党会借机加大利用南海问题攻诘现政府，以激发民族主义情绪，捞取选票。与此同时，出于阻止中菲继续靠近和牵制中国的共同需要，美国和部分东盟国家也将为菲反对派力量提供更多幕后支持。

未来三年将是菲国内党派和利益集团争斗的又一关键期，不排除中菲关系中的南海矛盾再度热起来，中菲两国政府宜尽早采取措施，通过稳定的机制化安排和有效的舆论调节手段，巩固双边关系和南海合作业已取得的成果。双方尤需用好“准则”案文磋商加速推进的契机，继续扩大政治共识，尽快建立油气开发、渔业资源养护、生态环境修复等领域对话与实践的协调机构。也要尽可能多地开展基于普惠和民生原则的南海合作项目，减少海上渔业冲突的发生，提升菲大众群体对中菲南海合作的获得感、满足感和依赖感。相较于主权和安全等高级政治议题，菲多数民众关注更多的还是经济效益和生计保障。

（作者为中国南海研究院助理研究员）