从“双重许可”到“三级协同”的体育社会组织准入制度演变

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(苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215006)

随着人们对体育需求的迅速增加并呈现出多样化发展的态势，中国不同层级、不同类型的体育社会组织获得了较快发展。截至2017年底，全国共有社会组织76.2万个，其中体育类社会团体3万个，体育类基金会1.8万个。但在体育社会组织快速发展的背后，仍然面临总量偏少、结构不优、发展活力不强等问题，并被民政部评为活力最弱、数量最少的组织之一[1]，还不能完全适应和满足国民日益增长的体育需求[2]。究其根源，国家实行的双重许可登记准入制度已不能适应体育社会组织的发展需求,其限制了体育社会组织合法身份的获得，成为目前制约我国社会组织健康发展的制度性因素之一[3]，而合法性不足也成为当前我国体育社会组织发展的最大阻碍[4]。体育社会组织准入制度关系着体育社会组织合法身份的获得；可以实现政府对体育社会组织的有效监管和扶持培育，以及对体育社会组织进行宏观把控和数量结构的调控；决定了体育社会组织进入群众体育生活、参与群众体育生活的渠道是否顺畅；对体育社会组织的发展具有决定性的影响。

1 体育社会组织准入制度的发展历程追溯

1.1 体育社会组织“双重许可”准入制度：全面控制

1950年9月，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，提出社会团体申请成立首先由发起人征询有关职能司局意见，获得同意后再向人事司报送有关材料，出具初步意见后报部领导批准，最后向民政部发文同意筹备，确立了社会组织双重许可登记准入制度。这一时期，为了使社会团体登记工作更好实施下来，政府并未对社会团体登记做出细化规定，《暂行办法》适用所有社团登记，社团获得合法身份需经过业务主管部门和登记管理机关的双重审批同意。其后颁布的三大条例均沿袭了双重许可登记制。

在此指引下，2000年11月，国家体育总局、民政部颁布了《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》，提出凡企业事业单位、社会团体、其他社会力量和公民个人利用非国有资产举办的，以开展体育活动为主要内容的民办非营利性中心、院、社、俱乐部、场馆等社会组织，其设立需经业务主管单位，体育行政部门的审查同意后，再向民政部申请成立。经双重审批同意后的体育社会组织才能获得合法身份。自此，体育社会组织双重许可登记制完全确立。2001年9月颁布的《全国性体育社会团体管理暂行办法》，沿用了双重许可登记准入制度。

双重许可登记准入制度下，体育社会组织合法身份的获得需经登记机关与业务主管部门的双重审批同意。业务主管部门通常是与社会组织行业、学科或者业务范围相关并经县级以上地方政府认定的组织。为方便社会组织登记与管理，国家在登记过程中将全国性的社会团体与地方性社会团体进行区分。全国性的体育社会团体，因其规模与影响力较大，对其登记更为严格，由国务院民政部门对其进行登记管理。地方性的社会团体登记成立管理权则交由地方政府，由所在地县级以上地方各级人民政府民政部门负责登记管理。

登记程序如下：包括体育社会组织在内的所有社会组织成立需经“两步走”(如图1所示)。第一步是前期筹备，获得业务主管部门审批同意。成立全国性的体育社会组织需由发起单位或发起人向国家体育总局提出申请,并提交系列材料。第二步是注册登记，获得登记管理机关审批同意。

图1 双重许可登记准入程序

1.2 基层体育社会组织备案制：转向培育

“备案”的本意是备查，即备份在案，以供查考。备案制是指对未达到双重许可登记准入要求的社区民间社会组织，由其所在社区、街道审查核准登记在册后，报当地民政局同意获得合法身份的准入制度。社区民间组织的登记管理机关是县(市)、区以上的民政部门，业务主管单位由县(市)、区的业务相关部门担任，也可由乡镇、街道办事处担任。备案制在很大程度上减轻了基层社会组织成立的负担。

1998年发布的《社会团体登记管理条例》提出“取缔未经登记开展活动的社会团体”，但在实际中有大量未经登记但功能作用为民众认知的基层社会组织，由于其基层特性无法获得合法身份，但也正因其基层特性，才能够真正提供民之所需的服务。一味取缔并不能妥善解决基层社会组织问题。随着政府对基层社会组织的重视，考虑到其登记困难，地方政府对基层社会组织登记进行了大胆的改革。2002年，青岛民间组织管理局转取缔为发展政策率先针对基层社会组织无法获得合法发展身份的问题，制定了《青岛市加强社区民间组织培育与管理试点工作方案》，该方案创新性提出对达不到双重许可登记条件的社区体育组织可自下而上在居委会、街道办事处、区市民间组织登记管理机关逐级核准备案，解决其合法性问题。

备案程序：社区民间组织只要满足备案制的基本要求，即可由组织发起人向所在街道或村委会申请备案，获得合法发展身份。如图2所示。

图2 社区体育社会组织备案程序

1.3 四类社会组织直接登记制：优先发展

直接登记制是指对四类社会组织合法身份的获得，取消业务主管部门审批同意，直接向登记机关申请登记的制度。四类社会组织的直接登记管理工作由同级省、市、县(市、区)民政部门负责。2013年3月，中央政府下发《国务院机构改革和职能转变方案》提出社会组织要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，改革社会组织准入制度，对于四类社会组织(行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类)合法身份的获得，去除业务主管单位审查同意步骤，可直接向民政部门依法申请登记准入。直接登记制虽只适用于四类社会组织的登记准入，但这四类社会组织中包含有许多全国性体育社会组织，如中国中学生体育协会、中国少数民族体育协会这类的体育行业协会以及城乡社区服务类中的社区体育社会组织均属于直接登记范围。四类社会组织直接登记的施行，反映出政策制定者对社会组织由严格监管到合作培育态度的转向，体现了政府激发社会活力、促进社会组织发展的决心。

登记程序：四类社会组织达到准入条件，可直接向同级民政部门申请登记，如图3所示。

图3 四类社会组织直接登记准入程序

2 “三级协同”体育社会组织准入制度的多元建构

从上述社会组织准入制度的发展过程看，社会组织准入制度作为控制社会组织合法身份获得的基本制度安排，已经从单一的双重许可登记准入制度发展到备案制与直接登记制并存、分类负责的多元准入阶段，逐步建构出“三级协同”的社会组织准入制度。所谓的三级协同就是在社会组织准入制度创新下，以扩大获得合法发展身份社会组织群体数量为出发点，推动体育社会组织快速发展。对体育社会组织而言，双重管理与三级协同有明显区别，前者是政府为更好地管控社会组织而提出，后者则是从社会组织根本利益出发为更好地帮助其发展而构建出来。从“双重管理”到“三级协同”的多元准入制度建构，主要是政府为了社会组织更好地发展、帮助社会组织获得合法身份，通过降低准入门槛、调整政府相关管理职能来实现的。

理解我国体育社会组织准入制度的建构过程，需要对三个方面进行充分的关注和分析：其一，特定阶段政府对社会组织现实需求作出的制度性回应；其二，社会组织准入制度的建构内含了政府对社会组织重大问题作出的制度性弥补；其三，政府与社会组织从监管控制到合作培育的认知关系转向。

2.1 简政放权，门槛降低

新中国成立之初，国家对社会组织管理侧重于对旧社会遗留下来的各类社团进行清理整顿，因而对所有社会组织合法身份的获得进行“一刀切”，实行单一的双重许可登记准入制度。单一的双重许可准入制度下，所有社会组织合法身份的获得需先找到业务主管部门，获得其同意后，才可以向民政部门申请登记。此时的“双重许可”体现了政府对社会组织“限量准入”的策略，发挥政治过滤的作用，具有很强的政治目的性。从理论上来讲，严格的准入制度是为了规范体育社会组织发展，预防无序混乱现象的发生。但随着社会组织的发展，严格的双重许可准入制度的弊端就愈发显现。不仅繁琐的审批程序浪费政府的财力、人力，更重要的是其对众多社会组织的不适用性。在实际登记中，双重许可登记准入制度设定的超高准入门槛、严格的准入条件对包括体育社会组织在内的大量社会组织准入形成反向限制。许多社会组织转而通过采取其他方式变相获得合法身份，或干脆不登记注册直接开展活动，成为“非法组织”。这种情况在基层社会组织中尤为凸显。在我国，基层社会组织规模偏小，但其总量超过了正式登记的社团数量，且分布广泛，一般为满足群众体育需求而自发组成，最贴近人民群众，是群众体育事业建设中发挥作用的重要力量[5]，具有社会的合理性。但由于其规模小、能力弱，一般无法达到双重许可准入条件，大量基层社会组织合法性的缺失，直接导致基层社会组织的合法利益无法保障，行动能力也受到极大的限制。基层社会组织一是有益于社会，二是数量巨大，完全取缔既非力所能及，也违背公民社会的基本精神[6]。甚至会引发基层社会组织混乱现象的发生，这与政府最初施行双重许可登记准入制度的出发点背道而驰。备案制的出现恰是地方政府对基层社会组织现实需要的及时回应。地方政府看到双重许可登记准入制度的局限性及其对基层体育社会组织的不适用性，根据基层社会组织特性，放权于街道与乡镇，创新性地提出了基层社会组织备案制。由表1可以看出基层社会组织备案制准入门槛低、程序简，大大降低了社区体育社会组织的准入难度。备案制作为一种可行的替代性措施一定程度上解决了基层社会组织的合法性困境，给政府和基层社会组织提供了一个可以过渡的台阶，缓解了双重许可准入制度与基层社会组织之间的矛盾。随着我国由“全能型”政府向“服务型”政府转变，政府将手中的权力下放到社会组织，实现提供公共服务的主体转换。从某种意义上而言，社会组织的发达程度决定了政府职能转型的成功与否[7]。为激发社会组织活力，推进社会组织承担公共服务，中央政府重点培育和优先发展四类社会组织。改革准入制度取消业务主管部门同意程序，实行四类社会组织直接登记准入制度，同时大幅减少准入条件，降低准入门槛。社会组织合法身份获得“一步走”的直接登记制度无疑是社会组织准入制度的一个重大突破。自备案制与直接登记制度的出现，我国从此进入了三种准入制度并存的新阶段。

表1 体育社会组织准入制度对比

2.2 弥补缺陷，补充提出

双重许可登记准入制度实行时期，国家对社会组织合法身份的获得深受当时经济改革进程、政治气氛和政治决策的影响，社会组织发展的制度环境为“宏观鼓励、微观约束”。进而确立的双重许可准入制度，其进行的“归口登记、双重负责”背后所蕴含的是一种“监护型”控制[8]的总体逻辑。在此逻辑下，对社会组织的准入由业务主管单位和登记管理机关从其内外部进行严格的双重管理制度，实际上是一种规避社会组织可能产生的政治风险的“双保险”机制[9]。无论是业务主管单位还是登记管理机关，其首要目标都是如何减低政治风险和规避责任,而社会组织的发展则被置于次要的位置上[10]。双重许可准入制度下体育社会组织合法身份获得需经过登记机关(民政部门)和业务主管部门的双重许可，从制度层面严格控制体育社会组织准入，最终目的是便于政府对体育社会组织进行管理与数量把控。但在双重许可登记准入制度下，社会组织现实登记情况中存在两个部门互相推诿责任的行为，对体育社会组织获得合法身份的把关准入和后期管理需要承担由此带来的一系列潜在责任[11]。因此，两个部门在社会组织准入时，首先考虑的是社会组织是否容易掌控，组织准入后期是否会带来责任追究，组织准入是否对本部门有利，而不是社会组织是否符合群众需要，能否为群众提供社会服务，这种准入形势显然与政府施行双重许可登记准入的初衷相违背。从双重许可登记准入制度的运转过程来看，这样的制度安排会导致两个部门的权力分散和责任推诿的现象发生，一些真正能够为社会提供服务的社会组织囿于两个部门之间的博弈而无法获得登记准入，从根本上阻碍了社会组织合法身份的获得。而后施行的四类社会组织直接登记准入制度，取消了业务主管单位的审批，简化了登记准入的程序，减少了出现在业务主管单位审批环节的自由裁量权，将职责统一集中到一个部门，杜绝了原来不同业务主管单位为了规避风险相互推诿的情况，因而也更有利于体育社会组织合法身份的成功获得[12]。直接登记准入制度从一定程度上弥补双重许可登记准入的制度缺陷，为体育社会组织登记准入扫除阻碍，大大提升了登记准入的体育社会组织数量。

2.3 三级协同，各司其职

新中国成立后，国家对社会团体进行大整顿，一定程度上实现了新生民主国家的内部整合和政治稳定。此时国家在“改革、发展和稳定”三种价值的战略上选择以稳定作为发展基础。在“维稳”思维下，社会组织的独立性和自主性特征使其难以管理，对国家的管理可能造成不必要的冲击，因而确立了高准入门槛的双重许可登记准入制度，尽可能地限制社会组织的准入，维持其稳定状态，反映了国家对社会组织的严控态度。随着中国传统权利结构对许多微观事务管理上力不从心，不能及时回应民众的诉求而导致在现实的管理中遭遇越来越多的问题。在此情形下，政府开始模仿西方国家的做法，关注社会组织在社会结构和社会治理中的作用，社会组织的积极作用得到进一步认识。社会组织潜在作用得到确认后，国家开始有意识地在公共服务领域引入社会组织，对社会组织的立场也从严控逐步转向培育、支持。政府对社会组织态度的转变，最直接体现在实行的社会组织准入制度上。为帮助社会组织发展，体育社会组织准入制度从单一的双重许可登记准入制度发展补充了基层社会组织备案制和四类社会组织直接登记制，丰富了体育社会组织准入形式，完成了从单一到多元的转变。随着准入制度的补充，体育社会组织准入呈现出准入门槛由高到低、准入程序由繁入简，审核期限由长到短的变化。建构形成一个由高到低的梯形准入制度，实现了从一概而论到分门别类、从宽泛到具体的转变，打破了国家对社会组织长期的严苛控制局面，大幅度提高公民的结社自由度。这一系列的转变，一方面体现了国家减放政权，政府职能转变；另一方面体现重心转换，由政府本位转为社会组织本位。对社会组织准入由重管理转为重发展，将社会组织发展需求放于首位，实现了三者协调、各司其职的多元准入新格局。

3 完善体育社会组织准入制度的对策

3.1 登记层面：改变双重许可登记主体地位，以直接登记为主

一直以来，社会组织准入制度更多体现的是政府对社会组织的意愿，呈现出强烈控制态势。直到当前国家对于体育社会组织准入仍未全面放开，体育社会组织准入制度具有很强的局限性。无须业务主管部门同意的直接登记制仅限于四类社会组织，低准入门槛的备案制只面向基层体育社会组织。简而言之，我国体育社会组织准入制度仍以双重许可登记准入为主，而其超高的准入门槛、繁杂的准入程序已为众多学者诟病，严重限制和束缚了我国体育社会组织合法发展身份的获得。而经备案的基层体育社会组织虽获得合法发展身份，又因其未能取得法人资格而区别于法人，是非常典型的非法人社团。备案后的基层体育社会组织不能开展经营活动，不得设立实体也不能享受国家对具有法人资格的社会组织的优惠政策。登记注册制度的核心价值应在于保障公民及社会组织的权利不受侵犯[13]。在新时期，政府对体育社会组织登记准入制度应跳脱控制与规范管理的禁锢，以开放的心态将体育社会组织的需求作为目标指向，把体育社会组织的发展与能力提升放在重点位置，以期为公民提供服务。

首先，扩大直接登记范畴，明确准入标准。凡是为经济发展提供社会服务、满足群众生活需求的体育社会组织应逐步纳入直接登记范畴，明确给出体育社会组织直接登记标准，形成以直接登记准入制度为主的体育社会组织准入制度。民政部民间组织管理局副局长李勇在国家体育总局贯彻落实《全民健身计划》工作座谈会上表示，体育类社会组织将在新一轮的改革中得到重视，将获得更多扶持发展政策环境[14]。可以充分发挥体育社会组织在开展体育活动、提供体育公共服务等方面的作用。同时，双重许可登记制与备案制作为辅助性登记制度，协同直接登记共同负责体育社会组织准入。对于涉及政治、法律、宗教的体育社会组织，其登记准入仍要进行严格把控，实行双重许可准入制度。对体育社会组织准入管理，即使准入门槛不断降低，仍会有众多基层体育社会组织达不到直接登记条件。因而对这类体育社会组织依然实行低准入标准的备案制，给予其合法身份，待达到登记条件后再进行直接登记。最终建立以一个直接登记为主体，双重许可登记准入制度与备案制为辅的体育社会组织准入制度。

其次，加快体育类社会组织专项登记管理制度的修订和完善。法律制度不健全和相应的政府角色异位，是制约我国体育社会组织发展的重要因素之一[15]。目前，为全国社会组织提供指导和法律依据的《社会团体登记管理条例》已完成了修订工作。新时期，随着政府与体育社会组织合作关系的形成，应加快对《全国性体育社会团体管理暂行办法》和《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》体育专类条例的修订工作。落实中央改革精神，帮助分类登记制度的形成，使之成为体育社会组织登记管理的指导性文件。

最后，简化审批程序，推进“互联网+”不见面审批。民政部门可运用“互联网+”在政府网站、APP、微信公众号等客户端建立登记准入咨询模块，提供咨询服务，将体育社会组织准入所需材料实现在线信息发布，确保体育社会组织负责人明晰登记流程及所需材料。为体育社会组织准入便利化提供平台，使体育社会组织准入真正实现“只进一扇门，最多跑一次”。

3.2 监管层面：建立监管机制，前期准入与后期监管并重

公共性和公信力是体育社会组织的生命线，加强监督是保障和提升其公共性和公信力的重要途径。在对体育社会组织合法身份获得给予重视的同时，不能忽视对其准入后期的监管。目前政府为达到管控目的，对体育社会组织准入设定较高门槛，严控合法身份的获得。但与之相悖的是，政府对获得准入后期的体育社会组织监管却相对弱化，形成严进宽出的局势，不利于获得准入体育社会组织的后期发展。

首先，政府要建立健全体育社会组织监管体系，发挥主导监督作用。以直接登记制为主的体育社会组织准入制度，取消业务主管单位同意，也取消了业务主管单位对体育社会组织的监管。体育社会组织获得合法身份越发便利，对体育社会组织的监管力度也由此大大削弱。对此，政府要探索建立专业化、社会化的监督机制，定期与不定期检查了解体育社会组织活动情况，对于体育社会组织的大型活动实行备案与资料审查。同时，建立第三方评估机制，对已获得合法身份的体育社会组织定期做评估，将评估信息公开以确保程序公平、结果公正。同时促进其进行自我监督。

其次，建立健全体育社会组织退出机制。在审查或评估过程中，发现评估不合格或不能提供社会服务，空有合法身份的“僵尸”体育社会组织，快速上报，及时取缔，避免造成资源的浪费；对一些严重违反国家有关法律法规或弄虚作假骗取登记的体育社会组织，要依法吊销其登记证书，并进行行政处罚。

最后，引导公众监督。群众是体育社会组织的服务对象，只有群众认同、接纳，体育社会组织才能更好地服务群众。因此，群众对社会组织的服务最具有发言权，故其参与监督体育社会组织具有一定的必要性。而信息公开是群众对体育社会组织实施监督的根本和前提条件。政府方面要在体育社会组织获得合法发展身份后，及时在网上实行信息公开，提高透明度，也为群众参与体育社会组织监督创造条件，建立对体育社会组织违法违规行为及非法社会组织投诉举报受理和奖励机制，依法向社会公告行政处罚和取缔情况，群众也可进行网上实名举报以发挥互联网平台在“互联网+”时代的新兴监督作用。

4 结语

为满足一定时期内社会稳定与社会组织成立的需要、与国家行政体制相契合以及对社会组织基本生存空间的保护等，严格的社会组织登记准入制度有其存在的合理性。但严格的准入制度同样存在一些不言而喻的缺陷，一直为学者诟病，如准入门槛过高、准入程序烦琐、登记效率低下等。值得肯定的是，我国体育社会组织准入制度一直处于创新中，从最初的双重许可登记准入制到备案制再到直接登记准入制，相关制度的制定者意识到了制度中存在的弊端从而做出了适当的改变。习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国已进入社会主义新时代，站在一个新的历史方位，体育社会组织的准入制度也将面临新的考验，进一步的制度创新已成为大势所趋。