法官惩戒制度的完善

摘 要 十八届四中全会明确提出公正是法治的生命线，十九大提出要堅持全面依法治国，深化司法体制改革。法官作为司法队伍的主要构成，其权力和责任制度的构建自然成为司法体制改革的重点。当前，关于法官惩戒制度的研究是热门，但总体成果不多，探索有待深入。当前我国的法官惩戒制度缺陷主要集中在惩戒立法不系统、决定主体不独立、惩戒惩戒事由不科学、惩戒程序不规范等方面，本文拟通过解决这些问题，探究建立健全法官惩戒制度的现实路径。

关键词 司法改革 法官惩戒制度 不当行为

作者简介：钱方，安徽大学法学院宪法与行政法学2016级硕士研究生。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.010

一、法官惩戒制度和司法体制改革

十九大提出要坚持全面依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进和深化司法体制改革。改革和完善司法责任制是司法体制改革的重要内容，司法改革的核心在于独立审判、职业保障和司法惩戒三个方面。其主要内容，简言之就是员额制、责任制和保障制。在改革的初期，员额制成为重点和热点问题，法院内部的改革也集中在司法职业的改善上。但随着改革的实施，司法责任制逐渐让法官、司法辅助人员感受到了压力。十八届四中全会对我国司法改革进行了全面的部署和安排，其中全面落实司法责任制是改革的关键。

“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯” ，这一比喻形象地凸显出法官在整个法律世界中的重要作用。没有不受控制的权力，也没有任何行使公权力的人可以不受法律的监督，司法责任制就是规范法官依法行使职权的利器。但“责任制”也不仅仅意味着责任，它还包含了赋予法官独立行使审判权和保障法官依法独立行使职权这两个方面的内容。

司法责任制的目的是要审理者裁判，让裁判者负责，它关系到司法公信力的实现，能够真正让老百姓在每一个案件中都感受到公平与正义。

法官惩戒制度实施的目的在于杜绝法官办错案以及解决在出现错案时没人承担责任的问题。法官需要严格按照法律规定的程序和内容，进行案件事实的认定、证据的举证和质证以及对案件结果进行中举的裁判。同样地，法官惩戒制度中法官责任的承担必须与审判权力相挂钩，即谁行使权力，谁承担责任，做到权力与责任相一致。

概括而言，法官惩戒制度是司法责任制的重要组成部分，其制度构建需赋予法官独立审判的职权，也需为法官依法行使审判权提供保障，这不仅要使制度在司法改革的整体框架内具有内容和结构上的统一性，还需符合审判规律，使制度具有可操作性。

二、我国现行法官惩戒机的实证研究

（一） 法官惩戒立法不系统

自1986年最高院颁布《人民法院奖惩暂行办法》以来，涉及法官惩戒制度的规章20余个，从现有规章的数量上来看，我国法官违法违纪行为处罚类型和惩戒措施相当“丰富”，1995年最高院颁布《法官法》，在《法官法》中专章规定了法官惩戒制度，这是我国首次独立意义上的法官惩戒制度，为整治法官违法乱纪行为提供了法律依据。

近年来，最高院又颁布了《中华人民共和国法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》，形成了较为完备的法官惩戒体系，但也暴露出诸多问题。主要表现为：首先，我国《宪法》未规定法官惩戒制度的相关事项，其次，我国《刑法》第九章渎职罪中对法官徇私枉法、民事枉法裁判以及行政枉法裁判，情节严重构成犯罪的行为进行了法律规制。我国的《法官法》对法官的职责、权利、义务、任免、考核和惩戒作出了规定。但是就目前我国现有的法律而言，除了《刑法》和《法官法》正是由于我国立法上的缺失导致惩戒事由的不够全面，另外，由于规定的法律条文太过抽象性，容易造成惩戒定性的随意性。《人民法院组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等文件对法官惩戒事项的规定并不系统，也非专门为法官惩戒而设立，且各类文件交叉重复，法律空白也较多。关于惩戒诸多规章有最高院颁布，其法律层级和效力较低，影响了法官惩戒制的整体运行，难以实现法官责任终身追究的目标。

（二）惩戒决定主体不独立、职权不明确

长期以来，我国法官惩戒采取“同体惩戒”的模式，在该模式下，我国法官惩戒主体主要是司法机关外部的国家权力机关以及司法机关的内部纠错惩戒（包括法院院长、监察部门、考核部门）。但在实践中，这两个惩戒主体都没有达到预期的成效。囿于现行司法机关管理模式的行政化倾向，司法机关的主要负责人掌控责任追究权，在人情世故、部门利益等非法律因素的影响，错案惩戒就往往沦为成机关内部的“自我检讨”；各级人大及其常委会也并未承担实质性惩戒的角色。值得注意的是，我国各地目前尚未形成统一的法官惩戒组织机构，有些司法改革试点法院在省一级设立了法院惩戒委员会，负责对全省（直辖市、自治区）范围内各级法院的法官惩戒案件进行处理。 惩戒委员会审查的案件一般来源于法院内部且并非所有的法官违法违纪行为都可由其监督，法院内部的有关部门也可以经过调查核实，依照法律及有关纪律规定处理，这就限制了惩戒委员会的监督范围。

（三）法官惩戒事由不科学

法官惩戒制度的最终目的并不在于惩戒法官，而在于通过承接维护司法公正。

长期以来，我国各地法院出台的各种形式的错案追究方法，将错案做为法官应当受到惩戒的主要事由。这种错案追究机制作为司法反腐的利器具有一定的作用，但这种忽视不当行为而过于强调以审判结果为惩戒事由的机制在现实中已经陷入困境。

对其诘难主要集中在以下三个方面：

首先，“错案”标准难以判断。由于“错案”标准的不明确，导致对于“错案”的认定具有不确定性的模糊性。

其次，“错案追究”过于关注案件的结果而疏于监督办案的过程，一个司法案件的结果正确并不意味着审判过程中不存在应受处罚的不当行为。这种以结果盖过过程的做法存在着逻辑上的问题。

最后，“错案追究”如同时刻悬在法官头上的达摩克利斯之剑，让每个案件的处理结果都与其产生了切身的利益关联，这不仅给法官履职带来重大影响，也对正常审判制度构成冲击。

三、法官惩戒制度的对策研究

（一）完善惩戒立法体系

法官惩戒事由的设置属于规范创制的范畴，“体系性”的法官惩戒规范有利于确保规范的科学性和协调性。

首先，应当在宪法中规定法官惩戒制度，宪法作为国家的根本大法，在宪法中明文规定法官惩戒制度并非在宪法中对其度进行详尽的描述，而是通过宣示性的规定为法官惩戒制度提供了最高法层面的保障，法官惩戒必须依法定程序和事由，保障了法官依法行使审判权，符合司法权运作的内在逻辑。

其次，完善和整合法律层面的法官惩戒，当前我国《法官法》专章规定了法官惩戒，但其同其他法律关于法官惩戒的内容规定衔接不够好，这就需要明晰在发条冲突时，应当适用哪個法律的问题。应当尽量完善和补充《法官法》中关于法官惩戒的相关规定，并明确在《法官法》未规定的事项是否应当适用其他法律。

最后，除了法律法规以及最高院出台的相关规定以外，还存在地方法院的一些规定，出于对法官自身权利的保障，法官惩戒必须审慎而严格，这些地方规定显然对于法官权利的保护是不利的。

此外，最高院前前后后制定的20多项规定，存在内容重复，体系冲突以及适用困难的问题，也需要进一步整合。

总之，法官惩戒的立法渊源应当只包括宪法，相关法律以及最高人民法院出台的规章这三个层级的规范性文件。

（二）设立专门的惩戒决定主体

在最高人民法院内设置负责行使法官惩戒权的专门机构——法官惩戒委员会，作为统一负责全国法官惩戒的组织，在各省高级人民法院设立法官惩戒委员会分会，各分会直接对法官惩戒委员会负责，法官惩戒委员会相对独立与法院，最大限度地摆脱地方及法院内部因素对于法官惩戒的不当干涉。

有些学者提出在《人民法院组织法》中增加“最高人民法院和各省级人民法院设立法官惩戒委员会，法官惩戒委员会依照法定事由和程序决定对违反职责或职业道德的法官进行惩戒。” 笔者赞同这种观点。

需要合理定位法官惩戒委员会的权能，法官惩戒权应包括立案权、调查权、指控权、处分权、执行权、复审权六项权能。 立案权旨在拓宽惩戒机关的受案途径，亦即其不仅有权对法院、检察机关提交的案件进行审查，还应当有权受理控告、检举的案件；调查权和指控权赋予惩戒机构查明涉案法官的违法违纪事实的权力并对涉案法官进行处分的权力；执行权为惩戒机关处分权的实施提供了保障；复审权为涉案法官提供了的程序救济，惩戒机关可以根据其提出的申诉，对自己作出的存在瑕疵的处分决定进行纠正。从立案、调查到指控、处分、执行和复审这是惩戒机构对于违法违纪的法官进行问责的全过程，这些权能应当作为整体看待，而不应将其中任一项割裂开来，因此赋予惩戒机关这套“组合权能”会更有利于法官惩戒制度达到预期效果。

（三）平衡惩戒事由

倘若法官惩戒制度以追究错案为主核，往往会将法官对于案件的裁判结果作为其是否应当承担责任的标准，这将导致惩戒范围的错乱，也会导致法官在独立行使审判权时的巨大压力。事实上，要保证审判独立就必须赋予法官基于自己的法律观自由裁量案件的权力。结果不公的确会损害司法的权威，但行为不当也会对司法公信力有所减损。倘若法官在审理案件的过程中行为正当，仅仅结果错误，那么需要进一步分清结果错误的原因：若结果错误源于办案法官的主观过错，那么承担过错责任；如果办案法官并不存在主观过错，那么则无需承担责任；倘若是办案法官自身的能力问题导致结果错误，则其可能被淘汰出局。相反，倘若法官在办案的过程之中行为不正当，那么不论是否存在主观过错都将难辞其咎。因此惩戒事由应从单纯的结果错误调整为将不当行为与其相结合的模式。

注释：

[美]沃德金著.李常青译.法律帝国.中国大百科全书出版社.1996年版.第8页.

例如，上海市于2014年成了法官惩戒委员会，海南省也于2015年成立了法官、检察官惩戒委员会。

蒋银华.法官惩戒制度的司法评价——兼论我国法官惩戒制度的完善.政治与法律.2015（3）.

周永坤.错案追究制与法治国家建设——一个法社会学的思考.法学.1997（9）.

杜磊.司法改革视野下的法官惩戒制度研究.群众出版社.2016年版.第156页.

崔晓鹏.从“同体惩戒”到“异体惩戒”——法官惩戒委员会运行模式之构建.山东审判.2016（3）.