基层文物保护属地管理的几点思考

赵菊芹

摘 要：文物安全是做好文物工作的基础，是文物保护的红线、底线和生命线。实行属地管理职责，逐级落实文物安全责任，健全文物安全责任体系，是做好文物保护工作的一种有效措施。在经济社会快速发展与基层文物专业人员普遍缺乏的情况下，推行和落实好文物属地化管理工作显得尤其重要。文章试从推行过程中存在的问题谈谈一些想法。

关键词：文物保护;文物安全;属地管理

1 文物保护属地管理的现状及存在的问题

尽管各地陆续出台了属地管理工作有关规定，但由于各地文物资源不同，文物事业发展不平衡，文物部门常处弱势，属地管理工作落实不到位，在社会发展和城乡建设中文物遭受不同程度的破坏，法人违法等现象仍屡见不鲜。近几年来，文物属地管理制度在实施过程中仍存在一些问题。

1.1 地方政府思想上不够重视

近几年来，随着各行各业管理化的推进，许多部门都推行了属地管理办法（如林业、水利等），县政府或有关部门与乡镇（街道）签订了不同的责任书。然而，责任书一旦签多了，落实起来难免顾此失彼，文物保护无法引起当地政府的重视。

1.2 引导与沟通不够

文物部门和基层政府在属地管理前后走过两个极端。在属地管理之前，文物保护都是文物部门的职责，文保单位（点）大小问题皆由文物部门直接管理。当时的常态是一些业余文保员认识文物部门的工作人员，但不认识当地政府的分管领导;而在属地管理推行以后，一些文物工作者认为既然是属地管理，文物保护责任便在于基层政府、使用单位和产权人，遇到问题就倾向于推给基层政府、使用人或产权人，而不是从业务和管理上对上述三者进行指导和要求，从而造成重事后监管、轻事前引导与沟通的现象。

1.3 资金不足

文物保护资金的不足一直以来是许多地方面临的最大问题。自2007年开展全国第三次不可移动文物普查以来，文物保护对象数量猛增，但文物保护专项资金长期不变，有的地方甚至出现了减少的现象。面对文物保护现状，基层文物保护压力显得更沉重。一些基层政府认为它给原本就已紧张的财政又增加了巨大的负担，因此对文物保护工作没有主动性，甚至产生了一些抵触情绪。

2 文物保护属地管理的几点思考

面对这些问题，笔者根据多年来的工作经验和见闻观察，尝试提出如下几点，求教方家。

2.1 提高认识

文物属地管理虽对一些工作职责作了明确规定，但不能简单地认为是一种职责的分割。属地管理的推行，为文物安全工作建立了县、乡镇（街道）、村及产权和使用人逐级分管的安全管理网络体系，改变了以前文物部門孤军作战的状态。从某种意义上来说，它是全社会参与文物保护工作的一种体现，更是做好文物保护工作的一种机制[1]。作为责任人的任何一个单位和个人都要相互配合，充分利用各自的优势携手共进。

2.2 增加透明度

首先，增加文物法律、法规以及有关政策的透明度，这是推行和落实文物属地管理的首要任务。通过举办培训班、讲座、竞赛和利用宣传窗、互联网等方式，让广大干部群众了解和掌握相关的文物法律、法规，逐步提高各级政府和广大民众自发保护文物的意识和责任感，自觉履行属地管理的有关职责。其次，增加文物价值的透明度。以往文物部门因人员稀少而文物分布广且散，鞭长莫及，于是不敢对外深入宣传文物价值，忧虑文物安全。

2.3 管理制度化

实行制度化管理是文物推行属地管理的一种长效手段。用一系列的措施来指导和规范文物保护工作，使属地单位和使用人行之有依，以便有计划地开展一些文物保护工作，如建立台账管理制度、文物维修资金补助制度、维修工程立项、验收制度等。在政府重大工程中，如旧城改造、工业园区建设和棚区改造等，必须提前介入，加强调查研究，结合本地区实际，与建设规划和新农村建设等部门联合，及时制订一些富有实效的管理制度[2][3]，指导和约束属地单位的文物保护工作，确保一些不可移动文物在重大建设中得到有效保护。

2.4 加强事前指导

随着时代的发展，虽然人们对文物保护工作有了新的认识，但对一些具体要求和管理办法却知之甚少，在实践中行之较难。例如，在公路和旧城改造中，涉及到一些文保单位的保护工作，属地单位不知道如何具体开展。又如，因专业性太强，属地单位在拟报告时也不知如何落笔。这时文物部门就要主动作为，帮助他们理清思路，及时指导操作程序，并主动解决一些业务问题，让属地单位在一次次的指导和操作中了解和掌握有关文物的业务知识和管理要求，逐步成为文物保护道路上的真正助手。

2.5 增强业务素质

一方面，要提高文物部门自身的业务素质。随着文物保护行政审批简政放权的政策不断推行和管理职能的变化，许多业务审批都要基层文物部门自行解决，因此对基层文物部门业务要求也就越来越高。另一方面，也要提高属地单位管理人员的业务素质。通过下乡指导或举行培训、讲座等来提高他们的业务素质，还可送一些重点文物保护单位管理人员参加本系统国家、省、市级的培训，把他们真正纳入到文物保护队伍中来。

2.6 纳入基层治理体系“四个”平台建设

基层文物保护队伍构成一般是县、乡镇（街道）和文物保护单位（点）业余文保员的管理网络。文物日常管理工作基本落于业余文保员身上，乡镇（街道）一级作用发挥不大，每个环节联动性不够，配合不紧密。如何让这个网络健康发展，笔者认为必须充分利用基层政府的优势。2016年浙江省人民政府推进基层治理体系“四个平台”建设，在具体网格操作中规定：改变现行各部门“一竿子”到村确定网格员（信息员、联络员等）、给予报酬待遇的做法，由县级以上财政统一转移至乡镇（街道），由乡镇（街道）统筹安排，实行与网格员实际工作相挂钩的考核办法，实现多元合一，一员多用;“四个平台”提出实行闭环管理。

2.7 多元素投入，增加文物保护资金

随着保护对象日益增加，保护资金压力随之加大。面对困局，各属地管理单位应采取多元素投入方式来解决文物保护资金的短缺问题。首先，当地政府要积极引导社会资本投入文物保护，应充分发挥各种文化优势，如宗祠文化、佛教文化等，抓住各种机会，因势利导，发动社会各界积极厕身文物保护行列。其次，为挖掘好文物价值，各地政府可利用自身的综合性管理特点，通过各种渠道争取上级有关政府职能部门的支持，整合资金，加大文物保护的资金投入。最后，在确保文物安全的前提下，通过向外招商引资，结合乡村旅游，对文物进行适当利用。这样既有助于宣传文物价值，提高全民文物保护意识;又能增加收入，为更好保护文物提供了一定的物质支持。

3 结束语

总之，在文物保护属地管理工作中，任何一方责任单位（人）都应“守土有责”，各尽其力。属地管理制度的推行一方面将大大推动文物保护事业的发展，另一方面又会带来一些新的问题。面对机遇和挑战，属地管理单位应以积极的态度尽快熟知文物保护管理工作的有关内容及要求，提升自身的管理能力。而文物行政管理和业务部门也要抓住机遇，加强自身学习，加大宣传力度，提高全社会的文物保护意识。深入调查研究，及时制定出符合本地实际的文物保护管理办法，增进部门间协作，凝心聚力、锐意进取，努力开创新时代文物工作新局面。

参考文献

[1]胡林贵.户籍地、住所地还是事发地——信访工作属地管理原则浅析[J].河北经贸大学学报（综合版），2015（1）：56-58.

[2]王燕.浅谈在经济发展的新形势下做好文物保护的策略[J].未来英才，2015（3）：306-306.

[3]王洪海.谈基层文物保护工作的现状和对策[J].文艺生活·文艺理论，2016（5）：202.