法政策学视野下的积极老龄化：老龄化社会中发展与权利的平衡策略

池 翔

（广东财经大学 法学院，广东 广州 510320）

一、积极老龄化政策：系统性老年人权利保障框架

时至2019 年，中国社会已迈入老龄时代，如何积极有效应对老龄化问题，是在新时代促进社会经济持续发展和改善民生的关键所在。 应对老龄化，需要有科学先进的政策体系，而政策体系的构建，离不开相应领域的学术探究。 目前，老龄化政策从正处于逐步扩展、不断创新的蓬勃阶段，从关注老年人健康的“健康老龄化”，走向侧重老年人经济参与的“生产老年化”，最终，沿着这条观念沿革之路，囊括健康、参与和保障诸面向的现代老龄化策略——积极老龄化应运而生。

世界卫生组织在《积极老龄化政策框架》中，对积极老龄化进行了系统的界定，即“老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程”，[1]这奠定了积极老龄化“健康—参与—保障”的经典理论框架，并逐渐形成学界和国际共识。 具体而言，积极老龄化政策分为三项权利保障体系：

第一，健康权是积极老龄化的基础权利，身心的健康是老年人保持活力并参与社会事务的前提。 积极老龄化框架下的健康权， 既一以贯之地提倡构建完善的医疗卫生和健康护理系统， 又不仅是生存之健康，亦是发展所要求的健康，在根本上是使之能够参与到社会中去， 这无疑需要具备良好的心理健康和适应能力，因此，健康权还关注到心理健康、社会适应能力和道德水准等人的内在健康因素， 使老年人能够以良好的状态参与到社会活动中。

第二，积极老龄化中的参与权，是具体体现了积极老龄化对老年人发展权的关注。 发展是在社会中的发展，发展权的最终落实，离不开发展权主体平等顺畅地参与到社会经济、文化和政治生活中。积极老龄化政策， 这一目标具体化为平等参与权和受教育权， 前者旨在破除社会活动针对老年人的歧视和不合理门槛，从而实现发展的机会平等；而受教育权针对老年人学习能力下降、知识储备滞后的事实，以基础教育和终身学习增强老年人的参与能力， 保障发展的实质平等。

第三， 积极老龄化中的保障权是老年人发展的社会安全网。 即当老年人一旦不能生活自理或自我保护时， 他的健康需求和尊严需求能够得到国家和社会的支持， 从而免除老年人在实现发展权的过程中后顾之忧。

概言之， 积极老龄化政策是因老龄观和老年权利观念变迁而提出的， 其核心在于从保障老龄人生命存续的生存权转向促成老龄人实现价值的发展权，从法理论的视角来看，积极老龄化政策可以解读为依据发展权等基本权利， 推导出一系列老年人具体权利的权利衍生体系。但是，一项价值上美好的政策，不必然意味着能有效解决问题，由此，就需要有针对性地分析中国的老龄化问题， 继而审视积极老龄化政策的效用。

二、法政策学中的老龄化与积极老龄化政策

目前，诸多学者已从社会、经济等角度对老龄化问题作出分析，然而，纵观法学领域尤其是法理论研究，尚缺乏相关探讨，老龄化仍主要被视为一个社会学或经济学课题。 但这并不意味着老龄化是法理论的荒原，相反，法律是当代最为重要的社会控制手段之一， 因此需要从规范层面对此予以回应并加以制度化。在开展分析前，首要的问题是应当选择怎么样的理论工具。

（一）法政策学概述

法政策学是对研究法律—政策的各流派的统称，但其内部就研究对象、主要观点和理论进路差异甚大，如胡平仁指出，法政策学存在三种研究路向：一是对法律政策的研究，如刑事政策学等；二是对法律的政策（学）研究，即用政策的观点和方法来研究法律现象的思想倾向，主要代表是哈罗德?拉斯韦尔和家M·S·麦克道格尔开创的政策法学派；三是对政策的法学研究， 即侧重于从传统法学的内部视角来研究对法律影响日益深广的公共政策， 并把公共政策内置于法律之中， 把政策看作是法律的一个重要组成部分。[2]而平井宜雄（Hirai Yoshio）则认为法政策学是关于法律制度设计研究的学科，[3]不同于传统法学侧重于具体规范或诉讼纷争为研究对象， 法政策学以更为宏大的视角， 主张法学应当关注涉及社会大多数人利益的公共政策政策， 为研判并制定良好法律制度提供学理支持。

从研究范式的选择上，就研究对象而言，法律政策研究和政策法学派的研究起点是既已形成法律规范、法律现象和法律运行体系而并非对政策的研究；而对法与公共政策的研究， 其所声明的政策实际上英美法系语境下的“社会对于何为社会之善的普遍观点”，[4]其含义近似于公序良俗或是公共利益。而在积极老龄化政策及其法治研究这一主题下， 其研究的出发点是积极老龄化政策本身， 而政策一词指向的是实在的、由政府和政党提出并执行的公共计划，因此， 将平井宜雄所提倡的制度设计观作为研究积极老龄化政策的法政策学范式更为适宜。

从理论价值来看， 法政策学分析对积极老龄化政策的理论研究确有其必要性。一方面，积极老龄化是否是老龄化社会的最优解， 以及如何设计积极老龄化的具体制度，需要来自政策学的理论指导；另一方面，不论从应有人权转化为法定人权的人权保障，还是从“重大改革需做到于法有据”的法治理念看，积极老龄化政策推行必将转化为法律规范， 故法学研究亦不可缺席。因此，法政策学作为法学—政策学的交叉学科， 是积极老龄化政策学术研究的恰当理论工具。 如果说对积极老龄化的权利性质分析揭示了积极老龄化的价值基础， 那么法政策学则被用以研究积极老龄化政策的现实优越性。

（二）老龄化政策的挑战：社会发展与老年权利何以平衡

老龄化政策兼具公共政策和法规范双重属性，一方面， 任何老龄化政策都是作为针对人口老龄化而诞生的应对策略；另一方面，老龄化政策的内容大多将散布于一系列社会法、 保障法和老年人专门立法中， 以权利义务的形式加以体现。 而平井宜雄指出，法律和政策存在着不同的思考方式：法律遵循规范模式， 即权利和义务应当如何在不同主体之间分配和调节，怎么样的配置才是公平正义的；而政策则依循目的——决策的思考模式， 即决策者欲实现何种目的，实现这一目的应当采取何种手段。[3]可见，法律侧重于追求规范的正当性， 而政策则追求手段的合目的性。两种思维模式的差别，决定了法政策学中的决策者必然在目的和规范两端作出权衡。

具体到老龄化政策上，世界银行在《应对老龄化危机：保护老年人和促进经济增长的政策》中述及，老年人权利保障与社会经济发展间的协调问题成为了老龄化社会中具有轴心意义的问题。一方面，国际法、 宪法和其他法律规范已承诺将提升对老年人权利保障水平并建立起完善的福利和老龄化制度。 另一方面，人口老龄化导致了社会保障负担加重，劳动力供给减少，财政支出增加，社会发展难以为继的现状。 由此便产生了老龄化社会中的权利——发展问题，在现状不变的情况下，如果谋求发展，老年人保障无疑是一种社会负担而需要缩减， 如果保障老年人权利不变甚至进一步提升， 那么总量有限的社会资源如何用于发展？这在中国亦概莫能外，中国在社会经济不太发达状态下进入人口老龄化。目前，老龄化现象大多发生于人均GDP 高于10000 美元的发达国家， 而中国在进入老年型国家时仅845 美元左右，且据国际货币基金组织、中国发展与改革委员会的预测，2018 年中国人均GDP 约在9600 美元左右。换言之，在人口老龄化近20 年后，仍未具有大多数老龄化国家初入人口老龄化时的资源储备，“未富先老”将是任何中国老龄化政策所面临的时代背景。目前，就这一问题主要存在两个解决思路：

第一，通过参数改革，缩减社会保障开支从而减轻财政负担， 这是希腊等国在债务危机期间试图推行的改革方案， 但这一动议遭自民众的普遍反对因而举步维艰。而任何反对改革的声音，都可能是民众权利受损后的真实心声，尤其是在中国这样体量大、地区差异显著、城乡异质性强的国度中，紧缩性改革带来的利益所引致的社会冲击将结合其他社会问题而加倍放大，甚至影响社会的和谐稳定。

第二，通过延迟退休政策，增加劳动力供给的同时延迟养老金领取时间， 从而促进经济增长并缓解养老负担。但是，由于当前退休年龄附近劳动参与率并未因延迟退休政策出现显著下降， 延迟退休并没有改变未来经济增速阶梯式下降的趋势性特征；[5]另一方面，延迟退休政策延迟养老金领取期限，有可能会损害老龄群体中劳动能力较弱的人群的权利，他们从事劳动期间因能力和健康问题， 无法从劳动中获取充足的薪酬， 而延迟退休又导致他们被迫等待更长时间才能领取养老金； 而对企业来说也面临着两难选择，即雇佣较为缺乏劳动能力的老年人，在经济效率上将受到影响， 但如果将其拒之门外又可能涉嫌年龄歧视而带来社会声誉损失和法律风险。 固然，在当今中国退休年龄过早，劳动参与率较低的问题面前，延迟退休有其必要性和合理性，但是，包括延迟退休在内的涉及老年人切身利益变动的政策，都应当被纳入一个能实现各方利益平衡的系统性政策体系中考量。

（三）积极老龄化政策：寓社会发展于老年权利保障之中

如前所述， 在老龄化下的权利—发展问题有其复杂性，使任何单方变动带来的效益都相当有限。因此，一个理所当然的想法是，能否将权利保障本身变成社会发展的内生动力， 使彰显老年人权利的举措能够带来老龄社会新的发展动力， 从而以两者从相互冲突转向互为助力？ 而这正是积极老龄化政策解决权利—发展问题的理论构想。 这一理论构想的核心观点是：个人权利的行使和保障具有正外部性。如果老年人权利的行使和保障， 能够使之自主获得长远性、非消耗性的利益如身体健康和知识技能等，将减轻老年人就维系这一利益对社会公共资源的依赖；另一方面，如果权利能为老年人带来可预期的发展可能性， 那么他们将倾向于投身于权利所涉及的发展领域，从而促进社会与个人共同进步。

第一，积极老龄化关注权利保障的效率，实现权利保障与制度成本的平衡，从而实现社会资源的“节流”。权利的不同保障策略所花费的成本和所得效益亦有所不同。如在健康保障方面，积极老龄化政策重点关注于健康保持和疾病预防。 通过保健和疾病防控体系的完善， 将老年人的健康保障从疾病治疗延伸至全生命周期的健康管理， 提高医疗卫生服务的可及性，使老年人健康意识和健康素养日益提高，从而降低疾病尤其是慢性疾病的病发率和严重程度。一方面，免受疾病困扰、保持身心健康本身就是老年人健康权的内容，通过营养、娱乐、锻炼和保健护理使老年人长期处于身心健康的状态， 使老年人具备抵御疾病、生活自理的能力。 与之相对应，如果老年人身心健康得到保持，健康预期寿命便会相应提高，那么医疗保障体系中疾病治疗和生活护理的费用支出便会随之下降，从而减轻社会负担。 固然，老年人保健和疾病预防体系的建设同样需要投入， 但在制度设计合理且有效率的前提下，从长远来看，健康寿命的延长所带来的老年人个人利益和社会效益将大于成本支出，老年人的权利也能得到更好的保障。

第二， 积极老龄化政策以老年人能力生成取代资源依赖，以权利保障增强老龄人群的自立能力，从而为老龄社会的发展“开源”。 在传统的保障权理念中，侧重于保障老年人的获得性利益，如在经济方面发放养老金和补贴， 在养老保障方面提供公益性养老服务以及在医疗方面提供免费体检和医疗服务等等。 这些保障固然重要， 但是也呈现出单向度的特征， 在向老年人提供保障时侧重于解决老年人当下需求，而不期待从保障中获取效益。但随着老年人口增加，这种单向投入无疑难以为继。 比如在《马德里行动计划》中，已提倡各国不再采取“福利方法”，因为将提供作为老年保障政策的主要内容， 不仅将使社会发展遭遇掣肘， 而且其理论前提是将老年人作为社会的退出者， 只能被动接受社会福利而续存生命，老年人因此沦为社会发展政策的边缘人。而积极老龄化政策主张将侧重点置于老年人的能力生成上，即通过使老年人获得可持续发展的能力，使之不仅拥有自由选择并自主发展的权利， 而且也减少了对外部物质支持的依赖程度。 如果传统理念下的权利保障重于授人以鱼， 那么发展权理念下的权利保障则重于授人以渔。 这既体现在通过渐进式延迟退休、提高老年人劳动参与率、鼓励老年人参与政治和公益活动、 终身教育以及反年龄歧视等鼓励和保障老年人社会参与政策上， 还体现在社会保障和老年人自立互助中。 积极老龄化政策框架内的各权利保障具有传递效应， 例如中低龄老年人在积极老龄化政策框架下保持身心健康并能通过老年教育和培训习得相应的照护技能，并在政府、社会组织的指引下形成志愿者团体， 他们就可以为同一社区中的高龄老年人提供自愿的长期照护服务， 从而通过老年群体内部的互助， 减少老年人对社会性照料服务的需求，以老年人自立和互助取代资源依赖。

三、构建积极老龄化政策法规体系的基本原则

推进积极老龄化， 必然需要建构由具体政策组成的政策框架， 但在政策选择上， 将存在多个备选项， 而判断到底哪一选项才是积极老龄化政策的最优解，既需要考察政策自身的效用性，又需要追问该政策与积极老龄化的基本原则是否契合；另一方面，在法治国家中， 公共政策也将通过立法或其他路径纳入法制轨道，而在法学理论中，基本原则是规则的正当性及其价值导向的来源， 因此在公共政策转化为法律规范时， 确立其应当遵循的基本原则是积极老龄化政策规范化的首要问题。对法学理论而言，研究积极老龄化政策的法理基础，必将追问这一问题：积极老龄化政策应当构建在怎样的基本原则之上？因此，明确基本原则，是积极老龄化政策法理研究的方向性工作。

（一）发展原则

积极老龄化政策应当以发展为核心概念， 促进发展是积极老龄化的价值目标和最终归宿。

第一， 积极老龄化通过保障老年人的发展权并为老年人创造充分的发展机会， 以激活老年人的发展潜力。 “老年期是由发展期和衰亡期构成，如果老年丧失大于老年获得, 老年发展就呈现出退行性的变化，反之，老年发展就表现出进化性的变化”，[6]因此， 积极老龄化政策框架应当以促进老年人的老年获得为政策目标。发展原则要求，积极老龄化政策应当为老年人提供全面性的发展保障， 这是由发展权的属性决定的，《发展权利宣言》 指出，“本宣言规定的发展权利的所有各方面都是不可分割和相互依存的，各方面均应从整体上加以解释”。一方面，发展本身就是多方面作用的结果， 在积极老龄化政策框架内，老年人需保持健康，才能获得参与发展的活力和精力，又需要社会参与平台、平等权利保障和教育机制以获得公平的发展窗口， 最后还依赖于保障政策得到生活保障和支持以免除后顾之忧， 因此积极老龄化需要从健康支持、政策支持、环境支持和文化支持等方面共同着力。另一方面，发展本身是个开放多元的概念， 通过社会参与获得认可和成就是一种发展，同样通过批判性反思，对老年时期形成独特而富有意义的价值性思考，同样可以体现人的发展，因此积极老龄化政策既需要关注老年人的社会参与权、又需要重视老年人精神文化、 自我尊严等方面的权益保障。

第二，积极老龄化又是社会发展战略，老龄群体蕴藏着促进老龄化社会发展的建设性内源动力，积极老龄化政策应当提供老年人自我发展和社会发展相融合的策略， 如通过终身教育机制既为老年人提供精神文化上的愉悦和获得感， 另一方面又可促进老年人知识储备的更新， 提高老年人再就业的可能和层次，从而增加劳动力市场的高质量供给。

（二）尊重原则

积极老龄化政策应当尊重老年人的选择意愿，在资源和文化所允许的范围内， 由老年人依据其信念、偏好与个性选择其发展方向。积极老龄化政策的要旨在于，通过制度建设、观念倡导等方式，促成老年人行使自身发展权， 追求自我价值并实现其社会价值，从而推动未来社会发展。 简言之，积极老龄化政策是以老年权利为本位， 以发展权利为驱动力的老年政策。权利不同于义务之处在于：义务以规范形式减少行为的可选择性， 将义务个体的行为限定在可预期且符合社会秩序要求的范围之内， 从而实现规范目的；而权利则相反，权利承认人的自主意识和主体精神使人具备不可预见的创造力， 因而权利规范通过赋予人追求利益的自由空间， 激活权利主体的禀赋和活力，从而使之得以创造新的价值。 因此，积极老龄化应当对老年人的生活方式和生活目标表示尊重，并通过权利保障、基础设施建设等方式拓展其可能性， 而如果老年人能够选择其认为幸福的发展方向，则更具动力去实现自我价值，从而达到自我价值和社会价值相统一的效果， 而这种参与既可以是直接参与到生产性事务中促进经济发展， 也可以是参与到非生产性活动如社会公益等中， 并通过政府和社会所提供的转化平台， 使这些活动成为推动社会发展的动力。

但从表面上看， 尊重原则似乎仍存在与积极老龄化政策不适配之处。可能的指责是，如果承认尊重原则， 是否说明老年人选择消极的生活方式也应当表示尊重， 而积极老龄化倡导老年人应当积极向上的价值观念，两者是否相背离？ 其实，该指责本身就误解了尊重原则。尊重原则是一项双向性的原则，即政府、社会和他人在尊重老年人选择的同时，也意味着他本人要对作出那样的选择负责任。[7]换言之，尊重原则本身就建立在每个人都应当过上有意义的生活这一哲学命题之上， 这就排除了消极而负面的生活这一备选项。另一方面，既然尊重原则对于受尊重者而言是一种责任， 那么生活是否有意义这一问题便不能由他人评价所决定， 而是基于老年人对自我生活的严肃审视以判断对他本人而言到底什么样的老年生活是有意义的， 而严肃对待生活并积极思考人生价值本身，正是积极老龄化所倡导的智识生活。反言之， 这种老年人的批判性反思又需要积极老龄化倡导价值理念、提供的教育机制等作为支撑。

（三）公平原则

积极老龄化政策中涉及到社会福利、 发展机会和发展成果等的分配问题，而在资源分配上，公平可谓是至上的美德。 积极老龄化政策应当尽可能消弭因城乡、地区、性别和身份带来的不公正待遇，使老年群体能够通过积极老龄化得到平等的保障和发展机会。贯彻公平原则，需要遵循公共服务均等化与机会平等相结合、代际公平和精细化三项子原则。

第一，公共服务均等化与机会平等相结合原则。一方面，积极老龄化包含了医疗卫生、社会保障等公共服务，在这一领域，积极老龄化政策既应当扩大受众群体，将每一社会成员尽量纳入服务体系内，又需要推进基本公共服务均等化， 为服务体系所覆盖的成员能平等地享受基本公共服务；另一方面，积极老龄化是老年人发展权的实现路径， 而公平原则是内蕴于发展权的构成性原则，1986 年的 《发展权利宣言》中指出，各国应当“采取一切必要措施实现发展权利，并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等”，因此，积极老龄化政策还需要消除社会对老年人的年龄歧视， 为老年人创造平等的参与和发展平台。此外，机会公平并不足以保障发展的实质公平，“从客观的角度讲， 人生取得成功而不被虚度是重要的， 而且从主观的角度讲这对每个人的人生同等重要”，[7]7老年人参与社会发展时不免遭遇到精力衰退、知识更新缓慢等困难，因此积极老龄化政策中的公平原则， 还需构建老年教育和终身教育制度，提供适宜老年人参与的社会活动平台，并在必要时为老年人提供帮助。

第二，代际公平原则。 代际公平原则是指，积极老龄化政策不仅应当关心老年群体内的平等问题，还应当调节代际间资源合理分配， 以促进人类社会的和谐可持续发展。 代际公平原则之于积极老龄化政策的重要性在于：从长远来看，多数人终将步入老年阶段， 因此积极老龄化政策潜在地与每一社会成员有关， 对老年人的照料和利益倾斜对所有人而言都是公平的，因为每个人都是潜在的受益者；但是，从近期来看， 资源的有限性决定了积极老龄化政策必然需要将一部分现有发展资源倾向老年群体，那么其他群体的近期利益不可避免地要受到影响，因此积极老龄化政策应体现代际间的平等、互惠，既要保障老年群体的权益， 又要维护老年群体与非老年群体之间的公平和谐。

第三，精细化原则。 公平不仅是一种价值理念，而且应当落到实处。 但是，现实情况的复杂性，使追求公平的政策往往因考量不周而南辕北辙， 例如，Messe（2014）发现，法国试图以如裁减50 岁以上的员工则需向失业保险系统缴纳税款的方式保障老年员工的就业权利，但是其结果却是企业增加了对50岁以下员工的培训投入，反而削减对50 岁以上员工的培训投入， 使大龄员工在获得培训上遭受不公平对待。[8]因此，积极老龄化政策中的公平不能仅是一句口号或者政治任务， 而应当转化为精细的利益考量，既要以法律规范为公平提供保障，又要把握顺应市场规律， 使公平对待老年人成为具有效率的市场行为，从而以双赢达致预期效果。

结语

在法治社会中， 任何一项公共政策都应当被纳入法学视野中， 并从理论和实践层面检视其法理基础，这在重大改革应做到于法有据的法治背景下，尤有价值。而法学视野下的积极老龄化，既是老年人基本权利之彰显， 又是调和法与政策间存在的规范性——目的性冲突的良策。 积极老龄化的优越性在于寓发展动力于保障老年人发展权中， 通过彰显老年人发展权，增强老年人自理自立能力，促进其参与社会发展，从而消解权利—发展之冲突。这对于正处于未富先老的中国老龄化社会而言， 是以拓展老年人健康、参与和保障权以缓解“先老”问题，以开发老龄社会内生发展动力以解决“未富”问题的必要且可行的政策进路。