定向购买下政府与教育社会组织的委托代理关系分析

刘泽伟

[摘    要] 当前，在教育领域我国已经进行了诸如政府购买学位、岗位、管理服务等摸索。但教育服务质量欠佳问题在部分区域突出。要处理好购买双方关系的问题，应从原因入手。教育社会组织的发育不足使得部分区域定向购买服务，这先决地将政府处在了相对被动地位，加剧了组织垄断风险;又因价值取向上的利益差异，激励相容约束与参与约束的条件被破坏，加剧了购买效益风险，最终导致双方之间出现委托代理问题。

[关键词] 政府购买服务;教育社会组织;委托代理;定向购买

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 03. 068

[中图分类号] G77    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）03- 0171- 02

1      分析背景

1.1   政府购买教育服务概述

伴随机构与行政体制改革浪潮，政府购买服务成为各地探索的一种模式。教育服务是政府的一项重要职责，同样也是购买的一大方向。当前，在教育领域我国已经进行了诸如政府购买学位、岗位、管理服务等摸索，上海、浙江等沿海地区取得了一些有益的经验，其他各地也在陆续进行尝试。周翠萍（2010）认为，当前政府在教育服务中的角色实现了“生产者”和“提供者”的分离，二者之间是靠契约为维系纽带的商品交换关系[1]。在实践中频繁暴露问题的正是这种契约关系，这也是本文分析重点。

1.2   教育社会组织

目前我国政府购买教育服务主要向两大类主体，一类为民办学校，另一类为其他教育机构。根据社会组织的视角，这两大类可以统称为教育社会组织。国家层面提出“积极发挥各类社会组织在教育公共治理中的作用”[2]。学界研究进一步为教育社会组织做概念界定，最早童宏保（2008）认为“教育社会组织指在教育行业中的社会组织或者为教育行业提供服务的社会组织”[3]。按其职能他划分为教育协会、教育学会、教育公益组织、民办学校、教育中介组织等几种形式。其中一些民办学校、教育中介组织是服务质量问题高发区，其他组织在评估等环节也存在不足，基于笔者调研与问题的侧重点，本文主要关注前两类。

1.3   定向购买

政府购买服务一般采取两种方式：一是面向社会公开招募竞标，即竞争购买，另一类是非竞争性的定向委托，即定向购买。当前国内对此研究已有部分进行二者的比较。竞争购买下，双方没有任何其他关系，社会组织处于平等竞争地位，政府综合考虑服务质量、成本收益等因素进行公开招标。相较于竞争购买，定向购买“没有公开招投标的过程，而是双方通过相互选择和相互协商来确定购买合同的。这种定向购买关系通常是建立在熟人信任关系或者感性认知的基础之上的”[4]。本文分析基于笔者在武汉市进行的对政府购买基础教育服务的调研：中部地区这一领域尚起步，一个重要原因即是教育社会组织的发育不足，这使得政府选择范围小，多采取定向购买的方式根据“感性认知”直接确定，而随即也产生不少问题。因此对这种方式下政府与教育社会组织的关系进行分析具有突出现实意义。

2      政府与教育社会组织关系

2.1   委托代理理论概述

不论是竞争购买还是定向购买，政府与教育社会组织之间都会涉及以签订合同确定服务内容、形式等，这种关系就是典型的委托代理关系。政府在转变职能、回应社会教育需求的背景下，将原本生产、提供教育的权力（资源）进行分离，将一部分教育生产权（资源）让渡给教育社会组织，委托其提供教育服务。作为代理人的民办学校或是其他教育机构、组织基于自身发展利益，在服务提供的过程中可能会区别对待，如缩减教育服务的提供、将资源挪作他用，虚报教育相关成本等。由于信息欠缺，政府往往难以监督评估，服务质量也相应打折扣。委托代理理论作为契约理论重要的发展，具有一定的指导意义，因为其中心任务就是“研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人”[5]去解决上述问题。

2.2   存在的問题与风险

整体而言，武汉购买基础教育服务主要是在人口密度较大、公办教育资源存在空白的地区。在笔者调研的洪山区区域内各类社会组织中，面对庞大的学生群体，仅有两家民办学校提供学位可供政府购买。在政府与学校签订了购买合同后，学校提供的教育服务呈现以下两种情形：其中一所民办学校Y采用分开编班制，即将政府购买学位的学生单独编班，在师资配备和饮食等方面提供与该校其他学生不同的服务。这导致学生在心理上形成一种不平衡的心态，事发后也迅速招致学生家长的抗议。另一所民办学校A（为双语国际学校）尽管采用混合编班制，但在学费补贴上又出了问题。由于政府购买学位的补贴有限，而该校的正常收费标准高于购买学位的补贴，二者之间存在差价。因此该学校积极性较低，不愿意继续接收政府购买学位的学生，而政府也正在考虑如何撤出。

放眼国内外经验，因为定向购买产生服务质量欠佳等问题的案例为数不少。刘有贵、蒋年云（2006）认为解决这些代理问题，应“在激励相容约束和参与约束两个条件下寻找委托人设计的最优契约，让代理人的努力水平符合委托人的利益。”[5]结合购买方式背景从两大约束条件进行反向分析，可以归纳出问题产生的一些原因，笔者将之归纳为效益风险与垄断风险。

当前政府购买服务全流程可直接利用的规范、技术、人才等资源较为缺乏，这使得购买成本较高。一旦购买合同签订，政府无法在具体教育过程中亲自观察教育社会组织的努力水平，即其所提供的各类服务。如果政府直接撤出该购买点，也可能造成民众公信力的危机，增加后续成本。这样一来，整个服务项目的就会产生更大的效益风险。因此政府期望的努力水平也必须符合教育社会组织自身的利益，即政府为实现自身履行职能、实现公信力效用的最大化而要求教育社会组织的努力程度也要使其自身实现效用最大化，从而达到“激励相容约束”。至于“参与约束”，即政府支付给教育社会组织报酬带来的效益应不低于其从事正常业务所产生效益，也称市场机会成本。如果政府承诺的价格费用低于这一成本，教育社会组织在签订合同、选择接受服务购买上就处于劣势。这时其通过提供劣质服务来弥补损失也就不难理解了。事实上，从民办学校Y和A的情况与相关研究中的案例，可以发现约束条件的破坏正是委托代理关系出现效益风险的重要原因。而进一步分析，条件的破坏来自过程参与方价值取向上的利益差异，即经典的国家与社会、市场的关系及差异。

定向購买方式对委托代理关系的考验也较突出。在笔者调研区域，伴随经济发展、城镇化的加快，大量城市外来人口的随迁子女打破了政府原有学校布局规划，他们入学成为一大难题。原有区域教育资源已趋于饱和，能够提供教育服务的其他组织也少之又少，政府处于被动地位别无选择，从而定向委托民办学校Y和A代理教育服务。这造成了王浦劬，萨拉蒙（2010）所说购买行为的“内部化”[6]。这样一来，定向代理方的垄断风险出现，劣质服务提供的可能性也增加。可见社会组织发育不足使得定向购买先决地将政府处在了相对被动的地位，加剧了组织垄断风险;又因价值取向上的利益差异，激励相容约束与参与约束的条件被破坏，加剧了购买效益风险，最终导致了委托代理问题。

3      解决对策

3.1   教育社会组织的培育

政府购买服务在国际有成功经验的一个前提是公共服务体系相对完善、服务市场运行成熟。而成熟的一个表现就是良性竞争的局面，当前定向购买的方式下，根本就不存在竞争局面，这自然使其积极性下降，从而影响服务成效。且从上文分析也可看出教育社会组织发展在整个环节中的先导作用。因此，在解决这一问题上，还应靠政府积极扶持、培育教育社会组织的发展，如出台相关优惠奖励政策、简化组织成立审批程序、跟踪组织建立与发展并提供支持。

3.2   激励约束机制的选择

事实上，上文分析价值取向上的利益差异也是难以根本解决的，即使在组织社会里，集体社会的管理目标与个体成员目标也不可能完全整合。奥尔森在《集体行动的逻辑》中提出：“选择性的激励会驱使理性个体采取有利于集团的行动。这些‘选择性的激励既可以是积极的，也可以是消极的。”[7]政府作为委托人能做的就是奖惩分明，不断健全和完善激励机制，形成合适的利益分享与风险分担机制。

3.3   第三方监督与评估机构的介入

既然有了奖优惩劣的“选择性激励”，那么直接需要回答的一个问题就是“标准”，也即服务监督和评估的标准。应当建立、运用独立专业的第三方监督与评估机构，如大众媒体、高校科研院所等。没有独立性，激励的标准就会混乱，成为政府或教育社会组织利益裹挟的工具。没有专业性，就难以保障监督和评估的质量，弥补政府的“有限理性”。二者相辅相成，才能够使教育服务购买落到实处。

3.4   合同管理与法律体系的健全

解决政府与教育社会组织之间典型的委托代理问题，还应回到关系生效的合同上来。在经济法与合同管理领域，契约精神很重要，双方应坚持合同签订的流程、内容、管理规范化，同时通过相关机制维护长效信任的合同伙伴关系。另外，法律体系的健全完善必不可少，而这也是整个政府购买服务领域亟待发展的一大方向。

主要参考文献

[1]周翠萍.政府购买教育服务的类型、内涵与展望[J].全球教育展望，2010（8）：73.

[2]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].2010-07-29.

[3]童宏保.教育社会组织的作用[J].中国社会组织，2008（12）：28-29.

[4]毛明明，罗崇敏.我国政府购买教育服务的主体关系困境及重构路径[J].现代教育管理，2016（6）：1-9.

[5]刘有贵，蒋年云.委托代理理论述评[J].学术界，2006，24（1）：69-78.

[6]王浦劬，[美]莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：27-28.

[7][美]曼瑟尔·奥尔森. 集体行动的逻辑[M].陈郁，译.上海：三联书店上海分店， 1995：41-42.