习近平新时代边疆治理体系初探

李庚伦

（云南师范大学 马克思主义学院，云南·昆明 650500）

边疆在王朝时期是国家治理的末梢和陆地疆域的边缘，虽然承担着拱卫国家核心区域的功能和作用，但一直仅是作为服务国家核心区域稳定和发展的外围区域。因此，历史上王朝国家时期的边疆治理目标较为单一，边疆治理过程不受重视，边疆治理绩效相对不高。当然，王朝国家时期边疆治理的效果总体而言还是比较成功的，我国所拥有的幅员辽阔的疆域就是最好的证明，而且留下了完整和丰富的边疆治理思想和方略。新中国成立以来的70年，中国共产党对边疆进行了全面而系统的治理，不仅维护了国家统一和边疆巩固，而且在全国推行全面性发展和整体性治理，努力实现国家的全面崛起和民族的伟大复兴。

中国边疆治理一直是中共中央极其关注和重视的领域。自十八大以来，习近平总书记对边疆各省区的工作都是事必躬亲、亲力亲为，并在国家战略高度下对以往的边疆治理思想进行了推陈出新。习近平总书记不仅多次前往云南、内蒙古和黑龙江等边疆省区进行实地考察和调研，对社会稳定、民族团结、宗教工作、生态安全、经济发展等工作做出了安排，而且特地主持召开了新疆工作座谈会、西藏工作座谈会，以及全国边海防工作会议，对边疆安全、巩固和发展做出了重要指示。伴随我国进入中国特色社会主义新时代，以习近平总书记为核心的党中央对边疆治理体系如何实现现代化开展了新的伟大探索和实践，因而习近平新时代边疆治理体系得到不断丰富和完善。

一、习近平新时代边疆治理的时代背景

党的十九大会议的胜利召开，标志着我国正式进入一个全方位继往开来、全民族勠力同心、全社会干事创业的新时代。在这样的新时代，我国边疆将彻底改变国家治理末端和国家疆域边缘的地位，进而成为连接国内外甚至是辐射周边各国的重要区域。与此同时，习近平总书记对边疆治理提出了新要求、新思想和新战略，为不断完善我国边疆治理体系提供了理论依据和政策支持。

（一）新时代：召唤边疆治理的提升

边疆是一个国家进行治理的末梢、文化的异端和疆域的边缘，这是由于历史上王朝国家无心也无力对边疆进行大规模开发而造成的特殊现象。因此，边疆总是给人偏远落后的记忆和印象，甚至于在历代边疆治理的过程中形成了“中心-边缘”的治理模式和治理逻辑。进入现代特别是改革开放以后，边疆在经济建设上也远远落后于东部沿海地区，严重影响和制约着整个国家经济总量的大幅度提升。但是，随着“一带一路”建设、中华民族共同体思想和人类命运共同体倡议等宏大战略的深入开展，我们必须重新审视边疆在整个国家中的政治地位、经济作用和战略功能。这个新时代是我们民族再次崛起，真正实现中华民族伟大复兴的时代。在这样的时代，我们强调的是全民族的全面发展、全社会的共同富裕和国内外的合作共赢。新时代的边疆不再是治理的末梢、文化的异端和疆域的边缘，而是联结边疆与内地、国内与国外的联系通道和辐射中心。新时代促使边疆成为国家治理的最前沿和国家发展的增长极。新时代召唤边疆治理体系的提升，只有边疆地区和全国各地共同实现全面发展，只有边疆各族群众和全国人民一起实现共同富裕，只有边疆地区同周边各国携手实现合作共赢，才能真正实现“两个一百年”的奋斗目标以及中华民族伟大复兴的中国梦。

（二）新挑战：迫使边疆治理的重构

我国传统的边疆治理体系在新时代面临着国内外的新挑战。经过改革开放40年的发展，边疆各族群众和全国人民一样，对美好生活的追求不再仅仅局限于经济收入的增长，而对政治生活、社会公平和安全环境等领域的要求也在不断提升。然而，社会发展的不平衡不充分在边疆各省区的表现却尤为明显，严重制约着边疆的经济发展和社会建设。同时，“一带一路”建设的深入开展促使边疆地区成为国家对外开放的起始点、大前方。但是，与我国陆疆相邻的各国经济水平较低甚至若干国家还处于战乱中，致使我国边疆地区经济发展效应和治理绩效相对不高。边疆各族群众对经济、政治和安全等领域的要求，和边疆发展不平衡不充分的现状形成了强烈的反差，对边疆治理体系造成了巨大的挑战。国家主要矛盾彻底改变的同时，我国处于发展中国家的国力并未得到根本改变，因而仍将长期受制于西方发达国家的干涉、制约和渗透。同时，我国边疆在防备军事冲突的升级、地缘安全的威胁和边界争端的冲突等传统安全问题时，还必须时刻警惕三股势力的渗透、人口安全的挑战和毒品走私的泛滥等非传统安全问题[1]。

（三）新思想：促进边疆治理的完善

伟大的思想来源于现实困境的需要，并能指引伟大实践的开展。十八大以后，习近平总书记多次到云南、新疆和内蒙古等省区视察和工作，并针对新疆、西藏和东北等边疆省区的治理工作亲自召开了座谈会。在这之后，习近平总书记相继提出了“治国必治边、治边先稳藏”“一带一路”和中华民族共同体等思想，边疆正式被作为国家重要区域进行治理。习近平总书记在党的十九大上对边疆治理给予了高度关注，首次提出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”[2]的重要论述。这一重要论述把边疆的发展、稳定和安全提升到国家战略的层面，对边疆治理意义深远而重大。习近平总书记在新时代提出的新思想，对边疆治理体系的完善有积极的推动作用。世界上任何一个国家要实现现代化都必须首先拥有符合自身特色的国家治理体系，因为国家之间最大的区别就在于国家治理体系所体现出来的国家治理能力。我国新时代的边疆不仅要承担拱卫核心区域的责任，更应当接受国家新的增长极和周边辐射中心的战略定位和功能。因此必须在社会主义核心价值观、“五位一体”和“四个全面”战略思想的基础上，结合习近平新时代治边思想和具体实践来不断丰富、完善和健全我国边疆治理体系。

二、习近平新时代边疆治理的价值追求

新时代边疆治理的价值追求，必须将我国的核心价值观以及总书记对边疆的定位、要求和嘱托相结合。边疆治理体系的现代化必然首先包含核心价值观，这套价值观是我国在新时代推行国家治理和发展的价值引领，自然也是边疆治理和发展的方向。当然，边疆作为国家的特定区域，还具有一定的特殊性和异质性，因而必须结合总书记对边疆各省区的定位、要求和嘱托，从而形成我国边疆治理的价值追求。

（一）物质层面：期盼富裕边疆

富强是社会主义核心观首要追求的价值理念和践行目标，然而边疆各省区在这个层面离国家的要求还相距甚远。以2017年各省市GDP排名为例，我国占全国陆地疆域总面积62%的边疆九省区，其2017年GDP总和却只能占到全国GDP的15.51%。经济上的富裕是边疆各族群众实现基本生存以及实现全面发展的基础和前提，反之则容易导致边疆各族群众心理上的极度沮丧、难受甚至失望。中共中央特别关心边疆各省区各族群众的切身利益、幸福指数和生活水平。习近平总书记到边疆各省区调研和视察中多次表达和强调了对边疆经济发展的期望，要求广西“打造西南中南地区开放发展新的战略支点”，西藏实现“富民兴藏、长期建藏”，特别对黑龙江、辽宁和吉林等边疆省区给予了“加快振兴发展”的期望。结合边疆各省份的实际和中央的政策导向，新时代边疆治理的价值追求必然首先是构建富裕边疆。

（二）政治层面：憧憬善治边疆

“自由”“公正”和“法治”等都是核心价值观给予全国各族群众的价值期许和目标承诺，更是维护我国国家安全和稳定必然的政治选择和治理举措。随着新时代的到来和发展，我国边疆各族群众对政治参与、社会公平和依法治国等领域的理解在迅速地觉醒和提升。习近平总书记对我国边疆各省区的发展、稳定和安全也都给予了较高的期望和要求，希望云南建成“面向南亚东南亚辐射中心”，明确新疆“社会稳定和长治久安”的总目标，要求内蒙古“守望相助”。边疆地方政府是中央政策的最终执行者，在贫穷落后的边疆只有通过地方政府的治理才能实现各族群众的强烈期盼和达到中共中央的严格要求。构建边疆良善政府，结合边疆地方政府力量、市场力量和各族群众的力量实现协同治理，推行“自由”“公正”和“法治”的理念，使边疆治理从善政维度逐渐走向善治维度才是新时代边疆治理的价值追求。

（三）安全层面：守候平安边疆

安全是核心价值观实现其承诺各族群众的追求、整个社会的期许以及国家治理的价值的外部环境。安全在这个时代是个人、社会和国家都争相追逐的价值期许。对于边疆各族群众而言，对安全的追求是建立在生理需要层次之上，一旦满足最基本的生存问题，安全追求就成为不二之选。对于边疆社会而言，安全更多体现为林林总总的传统、半传统甚至非传统安全威胁。站在国家的高度，中共中央和习近平总书记把边疆安全放在更高的层面去思考和斟酌，提出“治边先稳藏”的边疆战略，要求新疆建设兵团发挥“安边固疆的稳定器”功能，认为东北边疆“维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要”[3]。同时，习近平总书记特别重视边境安全，在多次走访西藏、内蒙古和黑龙江等边疆省区时，都一再强调要把边境建设成为拱卫国家核心区域的战略安全屏障。安全成为这个时代必须面对的重要议题，新时代边疆治理体系理应建立平安边疆的价值追求。

（四）精神层面：醉心文明边疆

文明是核心价值观在精神层面对各族群众的道德素养、思想理念和理想信仰的集中体现和价值追求。我国边疆各族群众在实现最基本的生理和安全追求后，其在精神层面的向往也就逐渐浮出水面、了然于目。对于边疆各族群众而言，文明是其认知自我、领悟生活和感知世界等精神层面综合而成的价值追求，是对原始粗俗世界的憎恶和摈弃，是对将来美满生活的钟爱和憧憬。文明边疆的建设寄托了边疆各族群众对美好、幸福和甜蜜生活的精神追求。习近平总书记寄语我国青年一代要爱国、励志和求真，更是希望边疆各省区要“建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识”[4]。边疆各族群众的道德素养、思想理念和理想信仰是文明边疆的思想基础和文化前提。文明边疆至少应该建立在文化边疆、道德边疆和信仰边疆的基础上。新时代边疆治理的价值追求必须包括文明边疆，因此，建设一个弘扬公民美德、包容民族文化和倡导共同理想的文明边疆在新时代边疆治理中十分重要。

（五）社会层面：期望和谐边疆

和谐，在核心价值观中主要体现为对社会秩序协调运转、有序并进和动态稳定的期望。简单来说，和谐指的就是边疆社会各种要素相互协调、依存和促进，从而最终达到国泰民安、政通人和、安居乐业的状态。边疆各省区民族种类和宗教派系繁多，其社会和谐主要表现为民族团结、宗教和睦、社会安定。和谐边疆是中共中央对边疆各省区的主要定位和热切期盼，习近平总书记希望云南建成“民族团结进步示范区”，西藏要“凝聚人心、夯实基础”，新疆达到“社会稳定和长治久安”，同时新疆建设兵团要实现“凝聚各族群众的大熔炉”功能。边疆各省区社会和谐不仅有利于边疆的经济建设开发，而且还是维护国家安全的内在基础[5]。新时代边疆治理必须包括和谐边疆的价值追求，积极创造条件实现边疆各省区民族团结、宗教和睦、社会安定。

（六）生态层面：向往美丽边疆

美丽自十八大开始逐渐成为我国国家治理的主要战略目标，以及“两个一百年”目标的重要组成部分。我国边疆各省区地处祖国疆域边缘，自然而然承担起国家安全屏障的作用，理应也是国家核心区域的生态安全屏障。但是，我国边疆各省区在改革开放四十年间遭遇了压缩式发展的挑战，生态环境遭受严重破坏和污染，人与自然关系吃紧。美丽边疆正是在这样的形势下提出，要求边疆各省区建设一个天蓝、地绿、水清的生态环境，构建良好的人与自然关系。习近平总书记要求云南努力成为“生态文明建设排头兵”，下达“建设美丽西藏”的指示，要求“建设亮丽内蒙古”。新时代边疆治理不应当只注重经济建设和开发，更应当把边疆的高山大河、雪山草地和沙漠戈壁划入治理框架中，建设山清水秀、和谐共处的美丽边疆。

三、习近平新时代边疆治理的总体规划

“五位一体”是我国全面开发、建设和发展的战略规划图，政治、社会和生态文明建设等五个方面作为一个有机整体，相互交错、协调推进，勾画出国家治理和发展的宏大设计和壮美景象。习近平新时代的边疆治理在“五位一体”总体布局的基础上进行帕累托优化，明确目标策略、主要任务以及制度建构，从而实现富裕边疆、善治边疆和美丽边疆等价值追求。

（一）边疆经济建设：富裕边疆的创建

以推动边疆经济开放和建设，有效发挥对内对外的辐射中心作用，建设富裕边疆为价值取向和行动目标。“两个大局”战略步入后半程，我国也迎来了全面均衡发展的一体化时代。我国边疆地区必须和全国各地一起全面建成小康社会，中共中央针对我国边疆各省区存在的深度贫困区，加大了攻坚扶贫的强度、对口支援的角度和政策倾斜的力度。同时，习近平总书记创造性地提出了“一带一路”战略，把边疆地区从对外开放的末端一举变成了对外开放的前沿，边疆治理也自然成为了国家治理和国家发展的重心所在。乡村振兴战略的提出，更是为乡村占比极高的边疆各省区提供了建设富裕边疆的有力抓手。总的来说，在国家崛起的时代背景下，新时代的边疆经济建设遇到了千载难逢的时代契机，边疆完全可以依托于国家战略和全国资源，通过“一带一路”、西部大开发、对口支援和乡村振兴等战略，实现边疆经济的跨越式发展和历史性突破。

（二）边疆政治建设：善治边疆的共建

以构建边疆现代政治制度，实现边疆治理主体结构的现代化，建设善治边疆为价值取向和行动目标。现代政治制度是规制治理主体和提升治理能力的保证，而边疆治理主体的规制和边疆治理能力的提升也就在于构建现代化的政治制度体系。习近平总书记多次强调要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[6]。在构建边疆现代政治制度的同时，还必须规范边疆各级地方政府的权限范围和职责义务，确保各级政府在纵向上的合理运行和横向上的协调合作。除了传统意义上的治理主体外，还必须加强边疆市场力量和公民社会的培育，从而不断完善边疆治理共建体系。值得强调的是，在边疆治理中还必须加强中国共产党的权威，从而确保边疆和内地政治体系的同质化和一体化。新时代的边疆政治建设必须在构建地方政府、公民社会和市场机制等共建体系的基础上，结合边疆各省区的特殊环境和具体情况，对边疆面对的各种问题进行差异化、精细化和科学化的有效治理，从而实现我国边疆治理主体结构的完善和边疆善治的早日实现。

（三）边疆安全建设：平安边疆的守卫

以有效治理边疆安全问题，切实提升边疆群众的安全感，建设平安边疆作为价值取向和行动目标。边疆治理主体和结构的完善、治理过程和行动的便捷，以及治理客体和环境的安稳影响着边疆安全治理的效能[7]。习近平总书记把边疆政治安全视为边疆安全的核心和根本，通过不断加强边疆政权安全建设和制度安全构建，促使边疆治理主体结构的帕累托优化和改进。同时，在边疆治理过程中，强调地方政府不断提升对边疆安全问题的预测能力、监管水平和处理效果，以及快速应对安全事件的准备和能力。对于披着宗教和民族外衣的分裂分子，各级政府必须对其进行打击和处理，以稳定边疆政治生态环境。新时代的边疆安全建设必须在切实维护中国共产党在边疆各省区的执政安全的基础上，巩固各省区地方政权安全和制度安全，有效化解和协调边疆安全问题，从而才能更好地实现边疆各族群众的人身安全和平安边疆的守卫。

（四）边疆文化建设：文明边疆的缔造

以推动边疆多元文化和谐共生，构建中国特色社会主义共同理想和目标，建设文明边疆为价值取向和行动目标。我国边疆各少数民族群体的生活习俗、宗教信仰和语言文字大相径庭，因而也形成了相较于内地文化异质性较强的民族文化。毋庸置疑，边疆各族文化是我国中华传统文化中不可或缺、必不可少的一环。文明边疆的缔造首先必须加强对边疆各族文化的尊重、保护和传承，并推动各族文化不断发展和社会主义发展相融合。其次，引导边疆各族群众特别是青年，树立爱国、励志和求真的理念。最后，边疆各族文化中还应当适时地增加社会主义的元素，引导各族群众树立伟大的政治信仰和宏大的政治抱负。新时代的边疆文化建设必须在尊重、保护和传承边疆各族文化的基础上，运用核心价值观引领边疆各族的文化，培养边疆各族群众特别是边疆各族青年建立共同的理想、信念和价值。

（五）边疆社会建设：和谐边疆的模铸

以处理好边疆社会特殊问题和一般问题，推动边疆社会治理现代化，建设和谐边疆作为价值取向和行动目标。新时代的边疆社会建设必须首先解决好掺杂着民族因素和宗教元素的特殊问题。有力地推动边疆各族间的理解、包容和团结，并且在边疆各族群众心中不断提升其对共和国公民、国家共同体和民族共同体的认同意识及相应义务的履行。巩固和发展边疆各族群众平等团结、融洽相处、互帮互助以及共同发展的新时代和谐民族关系[8]。同时，必须确保边疆爱党爱国人士牢牢掌握宗教的话语权，并且不断引导边疆宗教和社会主义同心同德、和衷共济、相向而行。对于边疆的社会建设等一般问题，还必须加大力度把人财物等资源投入到边疆的就业、教育和医疗等民生领域，让边疆各族群众切实感受到党和国家的关怀。新时代的边疆社会建设必须在构建中华民族共同体的基础上，积极有效地解决好各式各样的社会问题，构建一个和谐稳定的边疆。

（六）边疆生态文明建设：美丽边疆的再造

以保护边疆生态环境，构建边疆生态安全屏障，建设美丽边疆作为价值取向和行动目标。习近平总书记特别在意生态绿色体系的建设，在十九大报告中更是强调人与自然是生命共同体。边疆各省区对美丽边疆的再造，必须首先树立绿色发展的理念，把绿水青山、蓝天白云、鸟语花香当作边疆的宝贵财富和重要资源。其次，在边疆地区加强生态保护力度，推动边疆绿色产业体系的开发和建设，在推动边疆地区绿色经济发展的同时把边疆地区建设成为我国战略资源储备基地。同时，还必须在边疆地区推动重大生态保护工程、生态补偿机制和主体功能区的落实，切实把边疆地区建设成为我国的生态安全屏障。新时代的边疆生态文明建设必须在敬畏大自然的基础上，树立绿色健康的产业发展理念和各民族生活方式，加强绿色生态工程、制度和政策的落实，再造一个美丽边疆。

四、习近平新时代边疆治理的战略支撑

“四个全面”战略布局是中共中央在国家治理和发展过程中，遵循问题意识、政策逻辑和目标导向的基础上提出的战略思想。同时，“四个全面”也明确了习近平新时代边疆治理工作的政治定位、主要任务和政策支撑[9]。具体而言，“四个全面”战略布局为边疆各省区提供了贯彻落实习近平新时代边疆治理的战略目标、动力源泉、法治保障和政治保证。

（一）战略目标：全面建成小康社会

全面建成小康社会是我国边疆各省区当下经济建设的宏伟目标，即在边疆各领域、各族群众和各区域等方面实现全面小康，而现阶段是全面建成小康社会刻不容缓、千钧一发的关键时期。西方各国家耗费了大量的时间和精力才完成工业化，而我国边疆各省区在后发劣势的压力下必须在短时间内实现所有领域的现代化，呈现出现代压缩式发展的焦虑和困境。习近平新时代边疆治理过程中要实现小康社会的宏伟目标和壮美蓝图，必须把提高边疆各省区的经济发展质量作为主要战略手段，并通过不断的理念创新、制度设计和政策输出来贯彻落实五大发展理念。运用供给侧改革推进创新发展，立足统筹全局、精准扶贫和对口支援促成协调发展，加大边疆生态保护达到绿色发展。融入“一带一路”和加大沿边开放实现开放发展，贯彻以边疆各族群众为中心思想推动共享发展，为把边疆各省区建成社会主义现代化的边疆而坚持不懈。

（二）动力源泉：全面深化改革

全面深化改革是在边疆各省区的治理和发展中能如期实现全面建成小康社会的机制保障、动力之源和方法手段。我国边疆各省区封闭落后的根本症结在于体制机制的死板、机械和僵化，导致边疆发展滞缓、市场沉闷和资源匮乏等现象。习近平新时代边疆治理过程中推行的全面深化改革必须在经济、社会、生态和党的领导等领域抓好体制机制的改革，以政治体制和治理机制的丰富、健全以及完善，在不久的将来在边疆各省区实现边疆治理体系的现代化。边疆各省区应当以经济体制改革作为突破口，持续推进边疆各省区政府简政放权，加强党对边疆国有企业的绝对领导，着力优化边疆民营企业投资营商环境。边疆各省区还必须抓紧时机对政治、文化和生态等领域存在的机制弊端进行改革，以实现边疆改革目标和国家治理战略的实现。同时，边疆各省区还必须坚持办好边疆各层次教育办学、就业优先战略和生物多样性保护等领域的改革。

（三）法治保障：全面依法治边

全面依法治边是在边疆各省区的治理和发展中能够如期顺利实现全面建成小康社会的理念基础、法治保障和方法手段。我国边疆普遍存在各族群众相互聚居的现象，社会他律机制不健全和熟人社会氛围较浓重的情况下，个人自律机制和法治意识却较为薄弱，从而也在一定范围内存在着“讲人情不讲法治”的特殊情况。依法治边自然而然就成为习近平新时代边疆治理的法治保障和重要元素。习近平新时代边疆治理过程中要根据边疆各省区的情况设立相应法律，并且引导各族群众积极响应和执行，努力实现边疆政府法治化和边疆社会法治化。提升边疆立法质量，坚持问题思维、边疆特色。完善边疆各级地方政府的权力清单，确保边疆地方政府权力的明晰化、事权的规范化、决策的程序化。在边疆各省区深入开展法制宣传教育和培训，营造边疆各族群众对法律主动学习、运用和掌握的积极氛围。

（四）政治保证：全面从严治党

全面从严治党是在边疆各省区实现治理和发展中能够成功实现全面建成小康社会的组织基础、政治保证和方法手段。中国共产党在边疆各省区革命、建设和改革的过程中，形成了边疆政治系统的政治中枢、领导核心和中坚力量，对于边疆政治系统的动态发展起着以一持万、纲举目张的推动作用。然而，边疆各省区处于国家治理的末梢和边缘，远离中共中央的核心管理区域，因而也有部分党员在改革开放的金钱浪潮中倒下。习近平新时代边疆治理必须把党建设成为边疆各族群众衷心拥护、爱戴和支持，并且能引领边疆开发、建设和发展，经得起国内外风浪冲击和考验的执政党。强化中央的权威，杜绝任何党内小利益集团在边疆各省区的形成和发展。提升边疆党员领导干部的道德情操、政治信仰和自律机制，深化党的政治纪律、规矩和反腐斗争。强化边疆各省区的基层党组织的建设和发展，特别要发挥边境村寨党支部的先锋模范作用。

五、结语

习近平新时代边疆治理体系是在社会主义核心价值观、“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的基础上进行帕累托优化后建构起来的。习近平新时代边疆治理体系简单来说是边疆治理的制度架构，而边疆治理能力则是这套制度架构发挥作用的表现。习近平新时代边疆治理体系要转化为治理能力则需要一套制度加以整合和保障。在当下的中国边疆各省区，这套保障机制就是中国共产党的领导力和凝聚力。如今是中华民族最接近伟大复兴的阶段，也是我国边疆各省区社会形势最为复杂的时期，没有强有力的决策权威不可能形成任何边疆治理能力。正因为如此，在完善边疆治理体系的同时必须加强党对边疆治理的领导，强化中国共产党在边疆治理中的核心地位。