“一带一路”基础设施建设PPP 模式的应用及风险规避

陈 双，曾 嘉

1.2.湖北大学商学院，湖北 武汉 430062

“一带一路”沿线国家和地区由于普遍存在刚性财政约束，国家基础设施建设投资不足、基础设施落后现象显著，诸如人均公路里程及人均铁路里程远低于我国水平，同时“一带一路”相衔接的我国西北部各省的铁路、公路及高速公路相对稀疏，远落后我国平均水平，基础设施需求旺盛。

在2017年的“一带一路”国际高峰合作论坛上，习近平主席明确指出要推广政府和社会资本合作（PPP）模式，建立稳定、可持续的金融保障体系。在“一带一路”倡议中包含了大量的基础设施建设项目，而PPP模式作为一种新的融资模式，能够针对不同国家及地区的项目环境和状况，因地制宜地发挥其最大的效用。然而，由于不同国家政治、文化、法律、宗教等问题的差异也使PPP模式在应用过程中存在许多的困难，引起了国内外众多学者的关注与研究。

一、“一带一路”沿线国家基础设施建设现状

（一）未来市场空间广阔

“一带一路”途经中亚、西亚、东南亚各国及地区，并一直延伸至西亚、北非、俄罗斯等地，部分中欧、东欧国家亦在此列，未来随着“一带一路”建设的进一步开展，甚至可能延伸到欧洲其他国家，搭建起一条庞大的极具发展潜力的经济链。从其涉及范围来看，沿线的国家及地区多为新兴市场或者发展中国家，经济增长潜力巨大，后劲很足，但是就目前而言，大多数地域的交通、电力、信息等基础设施建设严重不足。

国务院发展研究中心对外经济研究部部长赵晋平在 “新时代新思想新方略新征程”的“国研智库论坛·2017年会”上指出：2016至2020年五年的时间里 “一带一路”沿线地区每年所需要的基础设施投资2.1万亿美元，预计总共需求10.6万亿美元左右，具备巨大的市场潜力和投资需求，参与其中的各国及企业都能从中受益。

根据2018年度“一带一路”国家基础设施发展指数报告显示，2018年 “一带一路”国家基础设施发展总指数较上年提升11个点，跃升至124，达到历史新高；其中发展趋势指数上升23个点，“一带一路”国家基础设施建设规模、增速继续提升，项目数量与合同金额显著增长，成为拉动总指数跃升的关键因素。

（二）金融环境有所改善

2017年以来，“一带一路”沿线的相关国家制定了一系列与之配套的相关政策及发展规划，为基础设施建设的顺利实施带来了制度保障；国际上多方金融机构相继创新，大大缓和了基础设施建设的金融压力。例如迪拜光热电站项目，该项目就是丝路基金通过与ACWA、DEWA共为公司股东的方式入股投资的。迪拜项目完工后将实现24小时不间断运营，国开行积极响应国家的号召，先后形成了以国开行为主导的上合组织银联体、中国—东盟银联体、中国—中东欧银联体、中阿银联体、金砖国家银行合作机制等多边金融合作机制，由图1可以看出，与2017年相比，国家债务安全度、资本项目开放度、物价稳定度和汇率稳定度都有了一定的增长。

在2017年5月举办的“一带一路”国际高峰论坛上，中国宣布国开行将提供2500亿元的专项资金来支持“一带一路”倡议的推进。为了实施这一项计划，国开行运用了开发性金融的方法推进市场、制度以及信用的建设，并且参与到项目的资助开发与选择中去，给予项目强大的现金流支援与风险管理帮助。先后投建了包括柬埔寨暹粒机场、阿曼财政部综合授信等一批重大基础设施合作项目。

中国不断扩大多方金融合作“朋友圈”，为“一带一路”的建设提供了有力保障，与各国携手实现互利共赢、共同发展的美好愿景。

（三）跨国合作热度持续增长

图1 “一带一路”国家金融环境指数变化表

数据显示，跨国基建新签合同数量和合同额增长迅猛，与2014年相比，2015年新签合同增加150%，而2016年虽然略有下降，但仍处于高位，其中的突出代表国包括越南、印度尼西亚、巴基斯坦等沿线国家。2017年各国基建设施合同额延续了上涨趋势，跨国基建项目热度达到217.4的高峰。同年，“一带一路”相关国家对外承包工程完成营业额855.3亿美元，占同期中国对外承包工程总额的50.7%，同比增长12.6%；新签合同额1443.2亿美元，占同期新签合同额的54.4%，同比增长14.5%。2018年以来，“一带一路”经济合作不断深化，取得积极成果，完成对外承包工程营业额1216.7亿美元，同比增长42.3%。也为总指数的跃升提供了强力支撑。虽然2018年新签对外承包工程合同有所下降，但营业额平稳增长。

二、PPP模式在基础设施建设中的作用

（一）提高公共服务质量

由于政府和市场失灵问题存在，单靠公共部门或私人部门承担基础设施建设必定会导致基础设施供给不足及其体系发展不完善。政府失灵会带来官僚作风盛行、运作方式僵化、竞争收益不足等问题；而市场失灵则会导致诸如基础设施发展不平衡等现象发生。这些都在一定程度上阻碍了基础设施建设的健康发展。政府、市场与社会三者不可分割，如何处理三者之间的关系，构建协调的治理体系一直是一个难题，PPP模式提供了一个在市场条件下改善公共服务的新方式，实现了政府监管控制、市场化发展、社会环境改善的共赢局面，有利于基础设施的建设。

（二）填补资金缺口的重要抓手

“一带一路”沿线国家经济发展水平偏低，基础设施资金缺口预计在8万亿美元，然而亚洲银行每年可提供用于基础设施建设的资金放贷仅有100亿美元，资金缺口巨大，例如缅甸、俄罗斯、叙利亚等国财政赤字明显，如果单靠政府投资建设基础设施将极大的减缓发展速度，没有社会资金的引入难以满足其发展的实际需求。

PPP模式可以引入大量社会资本，利用其高效率的管理运营模式，加快基建项目的完成，更好地提供公共产品与服务，特别是使用者付费的经营性项目，政府几乎不用支出太多资金就可以完成项目的建设，大大缓解政府的财政赤字。

（三）发挥社会资本的技术和管理优势

PPP模式实施过程具有由传统的计划职能向市场职能转换的双向性，一方面私人部门由市场的逐利性向计划性靠拢，另一方面公共部门由传统的计划性向市场化转换，这种“双转换”可形成一种新型的激励机制，从而实现对制度创新的推进与资源配置效益的提升。

社会管理经营相对与政府管理经营有其天然的优势，即高效的管理优势和创新思维，以北京四号线地铁项目为例，该项目就是引进了拥有国际实力和充足行业经验的投资团队，并在运营过程中运用了当时十分先进的管理理念，不仅建设效率高，而且运营模式优良，是中国PPP项目的典范。

而“一带一路”沿线国家的理念落后和资金缺乏，会导致建设的效率低下、管理制度不合理等问题，PPP模式可以通过整合全球优势建设团队、运营团队、专业化人才等方式解决此问题，不仅降低了项目成本，也提高了效率，同时还能为公众提供优良的公共服务，补足了沿线国家的先天不足，也充分利用了PPP模式的天然优势。

三、“一带一路”沿线国家基础设施建设的风险分析

（一）政治风险

“一带一路”沿线国家并非都是安乐净土，其中的部分国家政治形势不容乐观，经济状况堪忧，政治冲突频繁发生，中东地区、印度、巴基斯坦等国家和地区尤为突出，另外中国对其东道主国家的外交立场也可能会影响东道主国家以及当地民众对项目的支持度。例如墨西哥城到克雷塔罗210公里的高铁项目，墨西哥政府为“避免有关合法性和透明度的任何争议”，撤销招标结果。我国发改委认为中方企业始终遵守墨西哥政府公开招标程序和要求，却被突然撤销，有失公平。由于政局动荡，中石油长城钻探工程分公司在利比亚等中东、北非地区的6个海外项目合同终止，影响公司全年营业收入约12亿元。同时，一旦当地政府换届选举或者新政策出台都会对PPP跨国合作产生难以预计的后果，政府可能单方面变更合同或者终止合同，严重影响项目的建设。

（二）收益风险

政府提供公共服务主要着重于项目的社会效益，社会资本则更在意经济效益。“一带一路”基础设施建设项目投资金额较大，且建设周期长，但成本回收往往在十年以上，收益主要取决于后期的运营状况，短期内难以盈利。同时，不同国家的政治状况、宗教文化、国内外形势不同，有的国家甚至处于政治冲突边缘地带，建成的基础设施随时有被毁坏的危险，那时候谁来为其买单是一个难题，因此PPP项目投资方的收益难以得到有效保障。

（三）汇兑风险

项目投资人可以在PPP项目完工后取得经营性收入作为回报，然而由于是跨国投资，收益所得现金流是当地的货币汇到投资人手上，因此，不得不考虑到汇率问题，这也是PPP跨国投资的主要问题之一，主要分为两种，一种是投资企业由于当地政策限制不能汇出或有对外汇款限额，无法保证顺利汇出，另一种是由于汇率变动导致达不到预期盈利目标，这些因素大大增加投资风险。比如伊朗法律就规定外国的投资者不能在当地银行开设外汇账户，只能通过中转行代理的方式来完成，这就是当地政策因素带来的外汇风险。且汇率受国家政策和国际形势影响较大，具有极大的不确定性，例如2018年中美打响贸易战，人民币汇率8连跌，这种情况难以预计，给投资方带来巨大风险。

四、“一带一路”沿线国家基础设施建设的风险规避措施

（一）政治风险规避措施

第一，界定双方责任范围，引入保险机制。为了有效地降低政治风险，应引入相应的保险机制，与沿线国家制定相应的保险条款，尽量让当地政府承担更多的责任，担保项目的正常运行，并商议好违约的赔偿方式及数额，将风险降至最小。

第二，优选政局稳定的国家，明确适用法律。在选择投资国时，应尽量选择政治状况稳定、宗教冲突少、安全程度高的国家进行投资，并且仔细研究投资国的相关律法，包括合同、税收、外汇、土地出让等相关问题，以及PPP所涉及的担保、合作等合同关系。

第三，加强双方沟通协商，争取优惠政策。企业应当与投资国政府加强沟通，协商合同内容时应当让政府保障不得因政策改变影响PPP项目的正常运营，同时为了追求最大的盈利空间，应当争取政府的外商优惠政策，赢得一定的补贴。

（二）收益风险规避措施

第一，政府提供兜底担保。由于PPP项目的施工周期长，回报时间慢，企业只能根据预测来分析项目运营能否抵消前期的投入资金，并在后期达到盈利，这其中存在极大的不确定性，为了打消投资者的顾虑，有效地进行PPP项目合作，政府方面应当提供兜底担保，使企业获得最低保障，能够得到稳定的投资回报。

第二，对项目进行全周期测算，建立完备的财务预警机制。在项目合作之前应当测算好项目运营全周期过程中的收支，对可能发生的问题做好预案，并制定出合理稳定的运营模式，避免自身资金链断裂导致项目无法进行，同时在运营过程中实时监控现金流量引入预警机制，严格按计划投入资金，一旦资金流产生问题就采用预备方案。

（三）汇兑风险规避措施

第一，建立汇率风险判别机制。项目实施过程中涉及汇率问题，投资方应当时刻关注投资国以及国际形势，建立汇率风险判别机制，与当地政府和外汇市场保持积极联系，对外汇市场的走向有一定的预测能力，做好汇总规划。

第二，控制汇率风险。在结算过程中应当选择汇率波动小的货币 （例如美元），保证汇率风险能控制在最小的范围内，同时，在签订材料采购合同时，可以通过协商加入保值合同，如果当地货币贬值导致材料价格上涨，政府应当承担上涨部分的经济损失，由此减少兑汇风险。

五、国家在“一带一路”基础设施建设中的责任与担当

（一）加强顶层设计，提供“中国标准”

PPP既是一种理念又是一种模式，作为一种模式，操作上要尽可能规范，因为只有规范操作才能走得长远。想要PPP模式能够发展壮大，必须加强顶层设计，不同国家对于技术及企业资质的要求都不尽相同，中国作为发起国应当带头与沿线国家在技术和标准等方面达成共识，并且组织号召各国共同制定PPP模式准入标准，对能够达成准入标准的企业给予一定的便利。

与此同时，法律问题同样不容忽视，在发生纠纷时，企业在政府面前缺少底气，我国需要积极与各国沟通协作，组建国际仲裁委员会来保障企业的利益，公正公平地调解纠纷问题，为PPP企业走向国际提供保障。此外，还应组建一个专业的法律顾问团队，聘请对各国法律有所研究的法律专家给予企业专业化的法律指导，并且总结归纳各国PPP模式合作下的法律注意事项。

在此基础上，政府应当携同企业一起积极参与PPP模式的国际规则制定，并且与各国共同协商，制定出一个“一带一路”PPP模式的标准规则，并把这个“中国标准”推广到沿线各国，为PPP合作提供重要依据和有利保障，推动“一带一路”PPP模式合作平稳顺利运行。

（二）建立多方监管制度，保障项目运行

图2 多方管理监督机制

政府应当简政放权，将政府职能转变为监管和服务，并且引入多方一起参与，本文提出了构建多方监督管理机制的方法，如图2所示对于PPP项目，应让企业、政府、群众多方参与监督，聘请专家提供专业化的指导，提出PPP项目的风险并给予意见，为PPP项目保驾护航；允许群众参与监督企业是否合格完成PPP项目建设、政府是否存在违约毁约行为，保障PPP项目的质量和公平性。中国企业参与“一带一路”建设时代表国家形象，因此，企业应对PPP项目的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交和合作伙伴选择各个环节都要严格把关，同时，我国政府要跟踪项目进程，确保项目质量，及时沟通调解企业与东道主国家的矛盾，工程竣工后也要给予一定的关注，既保证中国企业的最大利益又保证东道主国家的满意，更好地促进“一带一路”建设。

（三）构建交流平台，给予企业帮助

鉴于各国政治环境复杂，政府频繁更换、政治不稳定和腐败现象，为确保PPP模式有效实施，我国政府必须与沿线各国保持积极和良好的外交关系、加强政治互信和沟通，并与沿线的国家建立双边投资协定、促进项目的顺利对接。此外，中国政府必须为企业提供多样化的担保。定期出版“一带一路”投资手册和相关的风险评估文件。同时，构建各国企业交流平台，定期举行PPP模式合作大会，召集各国企业平等沟通。

目前，沿线各国的经济发展水平差别很大，法律发展的程度不同，还没有一个所有国家都能接受的合同标准。谈判将严重造成时间和人力资源的浪费，我国应根据过往PPP模式中的经验，对国家内外有关国际合作的相关案例进行深入研究，帮助中国企业走出国门，为“一带一路”工程保驾护航。