PPP 模式在地方政府投融资平台转型发展中的应用研究

冉维波，杨维

1.温州幸福轨道交通股份有限公司，浙江 温州325000；2.温州市铁投集团，浙江 温州 325000

地方政府投融资平台公司 （以下简称“投融资平台”）是分税体制和以GDP为主导的政府绩效考核体制下的产物，扮演着政府“债务-投资”代理人的角色。投融资平台始于上世纪90年代，并在2008年金融危机“四万亿”投资和2011年影子银行模式下进行了两轮债务扩张，与地方政府双向依赖关系不断深化。随着2014年新预算法、43号文、50号文、87号文等监管政策法规密集出台，要求关掉政府“后门”，打开市场 “前门”，投融资平台进入全面规范期，政府职能逐步剥离。在此大背景下，PPP模式成为当下投融资平台市场化转型的主要方向之一。

一、投融资平台转型难点

（一）双向依赖，自主转型难

一是在地方财权与事权不平衡的情况下，地方政府对投融资平台依赖程度较大。一方面投融资平台体量大，系统性风险较高，与地方经济稳定发展息息相关。根据银监会的统计，至2017年末投融资平台达11734家，其中监测类占21.7%，监管类占78.3%①；按照风险分类，全覆盖占79.3%，基本覆盖占5.2%，半覆盖占2.4%，无覆盖占13.2%；按行业分类，工业占比34%，金融12%，房地产10%，其他公用、医疗、信息、能源等占44%②；另一方面虽然新预算法放开地方政府发债权限，但总体额度受到控制，2018年全年发行地方政府债券930只，合计4.16万亿，难以与地方建设经营需求相匹配，投融资平台有长期存在的必要。二是投融资平台大多采用 “土地模式”运作，信用级别不高，靠地方政府资产注入、信用背书等，对地方政府依赖程度较大。根据中诚信国际统计，2017年全国投融资平台信用评级 AA占 40%，AA+占17%，AAA占13%，AA以下占30%。投融资平台与地方政府双向依赖，其政府职能难以剥离，向独立市场化主体转型必然受到严重的行政干预，转型之路必将是长期博弈之路。

（二）自我造血功能差，市场化转型难

投融资平台主要承担地方政府基础设施项目建设，这类项目投资规模大、回收期长、盈利弱。投融资平台在项目设计开发中往往服从政治意义，缺乏有效竞争，难以形成市场化运作机制。在当前严监管的政策环境下，投融资平台面临着严峻的融资环境和业务转型压力。

二、运用PPP模式促进投融资平台转型的意义

按照目前的监管政策，公共基础设施项目有两条融资明渠。一是地方政府债券，分为一般债券和专项债券，后者主要针对有一定现金流能自求平衡的项目，如高速公路、土储项目等；二是PPP模式，即引入社会战略投资者，共同投资、共担风险、共享收益，进而降低财政压力，提高公共产品和服务的效率。一方面投融资平台作为地方政府出资代表，通过引入社会资本资金、人才、经验、制度和市场化机制，盘活存量资产，化解存量债务，创造转型条件。另一方面投融资平台作为社会资本直接参与PPP项目，逐步完善投融资平台现代企业治理结构和市场化竞争意识，提高自主经营能力和市场化竞争能力，实现土地模式向产业经营和资本经营模式转变。

三、运用PPP模式的主要路径

（一）作为出资代表，盘活存量资产化解存量债务

投融资平台承担了大量基础设施项目建设，拥有较优质的存量资产，同时也产生了大量的存量债务，通过PPP模式可以将存量债务“阳光化”。根据财政部公布的政府性债务数据，2017年地方政府显性债务约16.47万亿元。据中诚信国际整理数据，地方政府隐性债务规模约为显性债务1.6-2.2倍，在26.5万亿至35.9万亿之间，包括投融资平台、地方国企债务和PPP项目中政府付费项目、政府投资基金等。其中政府负有偿还责任的投融资平台债务通过地方政府债券置换解决，而负有担保和救助的投融资平台债务要求有明确的化债计划，需要通过PPP等市场化的方式化解。

1.适用性。 国发〔2014〕60 号、国办发〔2015〕42号文等鼓励引入社会资本管理运营已建成的市政基础设施项目；财金〔2014〕112 号、财金〔2015〕57 号文等要求优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP项目，积极引入社会资本参与运营，切实有效化解存量债务；发改投资〔2017〕1266号要求分类实施，积极采用PPP模式规范有序盘活存量基础设施资产。因此，对于有一定现金流、商业模式清晰、需实质运营的项目，可根据项目特点和实际情况，大胆创新探索，灵活运用PPP模式盘活存量资产，切实有效化解地方政府债务，尤其是隐性债务。

2.实施方式。根据公共职责和项目风险转移程度的高低，存量PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、租赁-运营-移交（LOT）、转让-运营-移交 （TOT）、改建-运营-移交（ROT）、区域特许经营（Concession）等及其合理组合。本文主要以TOT的方式为例，展开论述。

3.交易结构如下图：

（1）地方政府授权项目实施机构和政府方出资代表；

（2）项目实施机构负责采购社会资本，并签署PPP项目合同；

（3）中选社会资本与政府方出资代表共同组建SPV，项目实施机构与SPV重新签署PPP项目合同或补充合同；

（4）SPV根据PPP项目合同向投融资平台公司支付经营权转让费，从而获得合作期内存量资产项目的经营权，在合作期内负责项目经营及维护管理；

（5）社会资本通过使用者付费和政府可行性缺口补助回收成本并获得合理投资运营回报；

（6）投融资平台公司获得存量资产项目经营权转让对价偿还借款，成功化解地方政府隐性债务。同时承担土地整理等相关业务，获得土地整理收益，土地出让收益可增加政府性基金预算收入，提升财政支付能力，实现良性循环。

4.操作要点

（1）合理确定项目规模。不宜将PPP作为一种纯粹融资方式，一味做大投资规模。投资规模过大，一是会挤占财政PPP支出空间，透支财政今后支出压力，存在“寅吃卯粮”的代际不公平现象；二是入库存在困难，根据财政部债务指导意见，如果PPP项目收益中其他经营收入 （不含政府补贴收入）合计小于项目投资总概算，则该项目将新增地方政府隐性债务，需调整后方可入库。建议根据项目化债需要、地方财力空间、项目自身特点等合理确定合作规模。

（2）合理确定项目合作期。PPP项目期限过短存在拉长版“BT”的风险，过长将增加项目风险和政府负担。建议提前与金融机构对接融资期限，并根据项目回收周期，在资产更新年限内合理确定合作期限。

（3）项目财务测算。PPP合作期限一般超过10年以上，财务测算往往基于现有假设，准确性不高，在PPP项目执行过程需要长期博弈。建议设置市场化调节机制，以轨道交通项目为例，如针对客流预测风险设置客运收入调节机制；针对通货膨胀风险设置价格调整机制；针对车辆实际行车里程数与约定行车里程数不一致时设置车公里调整机制；针对项目融资风险设置基准利率调整机制；针对实际配备车辆数与约定配备数存在不一致时设置车辆配备数量调整机制；针对税收政策变化设置税收标准变化调整机制；其他运营成本调节机制、大修更新改造资金管理机制等。

（4）资产评估、转让与移交。根据发改委的规定存量资产TOT项目，可以将项目资产所有权、股权、经营权、收费权等进行转让。根据国资委32号令，国有资产所有权转让需在产权交易中心进行，而对于经营权转让则在满足特定条件下允许协议转让。考虑到招标采购程序和产权交易程序难以合二为一，同时资产所有权的期初转让和期末移交均涉及大量税费，为了节约交易成本，简化交易流程，建议采用经营权转让的方式进行。此外，在资产评估、入账核算、交易结构及税费处理方面都存在较大争议，国家需出台PPP相关细则加以规定。

（5）绩效考核。根据财办金〔2017〕92 号规定，不得固化政府支出责任的项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%。对于存量项目，一般需与财政可行性缺口补助30%进行挂钩。为满足项目公司实际经营需要，建议设置预拨机制或分期考核支付机制，避免出现现金流短缺等问题。

（二）直接参与PPP项目建设运营

按照财预[2017]50号文规定，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入投融资平台，也不得承诺将储备土地预期出让收入作为投融资平台偿债资金来源。自此，投融资平台传统的“土地模式”难以为继。投融资平台在长期发展过程中积累了大量的投融资、建设、运营管理经验，在经营城市方面具有比较优势，作为社会资本直接参与PPP项目能够剥离政府职能、实现市场化转型。

1.适用性。国办发[2015]42号文放开了投融资平台公司作为社会资本参与PPP项目的限制。但目前尚在探索之中，国内已有尝试如京投ABO模式和杭州城投紫之隧道BOT项目等。

2.实施方式。根据公共职责和项目风险转移程度的高低，PPP项目运作方式主要包括建设-运营-移交 （BOT）、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）、建设-拥有-运营（BOO）等方式。

3.交易结构如下：

（1）地方政府授权项目实施机构和政府方出资代表；

（2）项目实施机构通过公开方式采购投融资平台公司，并签署PPP项目合同；

（3）投融资平台公司中选后与政府方出资代表共同组建SPV，项目实施机构与SPV重新签署PPP项目合同或补充合同；

（4）SPV由中选的投融资平台公司控股，并在合作期内负责项目经营及维护管理；

（5）投融资平台公司通过使用者付费和政府可行性缺口补助回收成本并获得合理投资运营回报；

（6）投融资平台公司控股的SPV进行市场化融资，从而改变传统运作模式下债务非透明性，同时拓展了投融资平台公司业务和经营管理及盈利能力，实现良性循环。

4.操作要点

（1）鉴于投融资平台与地方政府千丝万缕的关系，在PPP项目采购中比较强势，对其他社会资本不公平，国办发[2015]42号文规定，本级投融资平台不得参与本级政府PPP项目。

（2）分类引导，参与PPP项目投资的投融资平台必须剥离政府职能，构建现代化企业治理结构，具备市场竞争能力，否则将增加地方政府负担。

（3）项目分类。纯公益性项目和纯市场化项目不宜采用PPP模式，PPP项目应符合物有所值和财政承受能力评价，切实有利于投融资平台实现市场化转型，不应借道PPP进行变相融资。

（4）激励约束。应按照市场化的方式和PPP精神，引入竞争机制，对建设、运营等进行实质性考核，促使投融资平台公司作为独立的市场化主体进行运作。

注释：

①数据来源于《2017-2022年中国政府投融资平台转型路径与风险控制战略分析报告》，监测类平台是指已退出并纳入一般公司类贷款管理的平台。

②数据来源于Choice数据库。