山东省污染防治的环境财政政策体系探析

□徐成龙

随着山东省经济发展水平的快速提升，人们对美好生活向往的需求与资源环境问题日益恶化之间的矛盾越来越突出，环境污染已经严重影响了人们的正常生活，污染防治压力和难度也在不断加大。环境财政政策作为污染防治的重要措施，不仅是政府进行污染防治的直接体现，而且还遵循了一定的市场规律，对解决市场失灵问题起到了十分重要的作用。基于此，本文系统梳理了山东省环境财政政策体系，大致分为环境财政支出政策和环境财政收入政策两大类。其中，环境财政支出政策具体包括环境保护财政支出、污染治理投资、财政转移支付、政府绿色采购等；环境财政收入政策具体包括资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税以及排污费等。

一、环境财政支出政策

(一)环境保护财政支出。随着环境问题越来越凸显以及政府对污染防治的重视程度越来越高，山东省环境保护财政支出规模呈明显上升态势，由2007年的270,528万元上升至2017年的2,281,117万元，年均增长21.39%。但从环境保护支出占GDP的比重来看，山东省环境保护财政投入力度仍然远远不够。从发达国家经验来看，环保支出占GDP的比重一般在1%～2%，美国、日本、德国等国家的比重甚至更高。虽然2007～2017年山东省环保支出占GDP的比重也有明显的上升态势，由2007年的0.1%波动上升至2017年的0.3%，但最大值也还不足0.4%，环境保护投入明显偏低。

(二)污染治理投资。从投资规模来看，2007～2016年山东省环境污染治理投资总额整体呈波动上升趋势，由2007年的320.8亿元逐年上升至2013年的848亿元，之后波动下降至2016年的780.8亿元，且城镇环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资以及当年完成环保验收项目环保投资的变动趋势与环境污染治理投资总额的变动趋势基本一致。从投资比重来看，2007～2016年山东省环境污染治理投资总额占GDP的比重呈现出先上升后下降趋势，由2007年的1.24%波动上升至2013年的1.55%，之后波动下降至2016年的1.15%。值得注意的是，与全国环境污染治理投资总额占GDP比重相比，山东省的比重基本处于更低水平，这与山东省在全国的环境污染地位截然不同。

(三)财政转移支付。在环境污染防治的改革实践中，山东省环境财政转移支付规模不断扩大。2014年，省级补偿市级资金2.13亿元，市级补偿省级资金413.5万元。到2017年，针对大气污染防治资金，省级奖补各地级市已共计提升到6.0665亿元。与此同时，山东省生态补偿力度也在持续加大。2015年，山东省将生态补偿额度由20万元/(微克/立方米)提高到40万元/(微克/立方米)；2017年，山东省不仅提高了一次性奖励基数，还将生态补偿由原先的40万/单位浓度污染物提高到了80万/单位浓度污染物。除此之外，还应注意到省级政府与市级政府的纵向转移支付效率、资金监管以及信息公开等还有待进一步提高和加强，而同级地区间污染溢出导致的横向转移制度还有待进一步制定完善。

(四)政府绿色采购。从绿色采购的主体范围来看，2014年《山东省委山东省人民政府关于建设生态山东的决定》指出，党政机关应起到示范作用，继续加强绿色采购制度的推行。2017年《山东省生态环境保护“十三五”规划》中进一步提到，在积极落实政府绿色采购的基础上，倡导企业等非政府组织实施绿色采购。从绿色采购在公共采购的占比来看，德国、丹麦、瑞典等国家已高达30%、40%和50%，而我国政府绿色采购比例仅为5%左右，其在环境财政政策中的作用相对较弱，山东省作为我国的财政大省，更应发挥政府绿色采购应起到的积极作用。

二、环境财政收入政策

(一)资源税。资源税主要是针对煤炭、石油等矿产资源开采而征收的相关税种，开设该税种的原因主要是为了调节因资源禀赋不同、区位本底条件不同等引致的收入差异，以及有利于政府保护和管理矿产资源，引导资源高效合理利用。随着资源税体系的不断发展和完善，山东省资源税总额呈快速上升趋势，由2007年的28.99亿元上升到2017年的99.56亿元，增长了近4倍，年均增长率为11.87%。由于资源税属于从量计征，因此上述数字的增长一方面只能说明资源开发和使用数量在快速增加；另一方面资源税不能与资源价格相关联，无法体现资源稀缺性，不能最大限度地制约资源开采和使用，从而不利于资源的高效利用。

(二)城市维护建设税。城市维护建设税自1985年开始征收，其规模的大小取决于当地纳税人缴纳的增值税和消费税总额，根据行政区划级别的不同，其税率也被分为1%、5%和7%三个标准。随着经济发展水平和生态文明建设要求的不断提高，山东省城市维护建设税征收总额也在不断提升，由2007年的92.46亿元逐年上升到2017年的261.82亿元，增长了近3倍，年均增长率为9.92%。从城市维护建设税占地方财政一般预算收入的比重来看，2007～2017年山东省所占比例呈整体下降趋势，由2007年的6.33%下降到2017年的4.48%。

(三)城镇土地使用税。城镇土地使用税是指政府对市区、县城、建制镇以及工矿区的土地使用者所征收的一种税，其目的是为了提高政府的土地管理水平，提升土地使用效率，调节土地级差收入等。山东省城镇土地使用税呈快速上升趋势，由2007年的65.96亿元上升到2017年的398.18亿元，增长了6.04倍，年均增长率为17.76%，相对于其他税种，增长速度较快。从其占地方财政一般预算收入的比重来看，2007～2017年山东省所占比例呈整体上升趋势，由2007年的4.51%上升到2017年的6.81%。

(四)排污费。从排污费征收情况来看，山东省排污费解缴入库户金额呈整体上升趋势，2007～2016年排污费征收总额由11.78亿元上升到15.93亿元，增加了1.35倍，年均增长率为3.05%，剔除收费标准变化，2007～2014年排污费征收总额也由2007年的11.78亿元上升到14.46亿元。从排污费占GDP的比重来看，其比重变动呈下降趋势，由2007年的0.046%下降至2016年的0.024%(2014年为0.024%)。综合来看，排污费规模的增加一方面说明山东省污染状况还在持续加重，污染企业排污规模不断增大；另一方面也说明企业宁愿缴纳排污费也不愿意进行绿色技术改进，污染防治力度还有待进一步加强。另外，排污费增速较慢以及所占GDP比重下降可能是由于山东省已经开始重视经济结构调整，污染产业占比呈整体下降趋势，进而导致排污费征收增速低于经济发展速度。

三、结语

(一)环境财政支出政策层面。第一，虽然山东省环境保护财政支出规模呈明显上升态势，但从环境保护支出占GDP的比重来看，其投入力度仍然远远不够；第二，2007～2016年山东省环境污染治理投资总额整体呈波动上升趋势，与全国相比，其占GDP的比重基本处于更低水平；第三，山东省环境财政转移支付规模和生态补偿力度不断扩大，但省市级政府的纵向转移支付效率和同级地区间的横向转移制度还有待进一步完善；第四，山东省对于政府绿色采购一直非常重视，但其购买力度、范围和规模还需继续加强。

(二)环境财政收入政策层面。第一，山东省资源税总额呈快速上升趋势，从量计征的征税方式还有待改进；第二，山东省城市维护建设税征收总额不断提升，但其占地方财政一般预算收入的比重却呈整体下降趋势；第三，山东省城镇土地使用税呈快速上升趋势，且其占地方财政一般预算收入的比重也呈整体上升趋势；第四，山东省排污费解缴入库户金额呈整体上升趋势，但其比重变动呈下降趋势。