“三公”经费管理使用中存在的问题及建议——以四川省德阳市为例

●四川省德阳市财政局课题组

一、“三公”经费监督检查的主要经验做法

（一）领导高度重视，组织措施有力

德阳市财政局十分重视贯彻落实中央八项规定精神，更是将“三公”经费监督检查作为重中之重，建立由局党组书记、局长负总责，局党组成员、分管局领导负直接责任，财政监督检查分局具体组织实施，相关业务科室积极配合的工作机制。每项监督检查工作开展前，均召开专题会议，制定财政监督检查实施方案、下达财政检查通知书，精心安排部署财政监督检查工作。

（二）整合检查资源，拓展检查深度

为避免重复检查，实现财政监督检查力量的优化配置，该市积极整合财政监督检查资源，将“三公”经费监督检查融入到财政专项监督、收入监督、会计监督、财政内部监督等检查任务中，充分运用不同监督检查工作的信息与成果，进行纵向横向对比和关联，拓展“三公”经费监督检查深度。

（三）深入学习法规，提高检查质量

具体实施“三公”经费监督检查，检查组始终坚持深入学习法律法规和各项规章制度，为确保检查合法有效和全面深入，在开展检查工作中严格履行“九个程序”，即：周密制定检查方案、搞好公示加强宣传、适时送达《财政检查通知书》、及时召开见面会、认真编制工作底稿、严谨交换意见和复核、依法下达检查结论处理决定、督促被查单位整改落实、重视调查研究成果利用。

（四）采取上下联动，有效规避风险

在“三公”经费公开等专项检查中，该市为了提高检查效率、规避“熟人不好查”“面子放不下”等弊端和风险，采取上下联动的方式，由市财政监督检查分局牵头，将各县（市、区）监督检查机构人员整合在一起，打乱编组，采取县级监督检查机构负责人担任检查组组长，县与县循环交叉检查，事后集中会审等措施，从而将存在问题查实、原因分析透彻、整改落实到位，取得较好的监督效果。

二、“三公”经费管理使用中发现的主要问题

（一）公务接待费管理使用方面存在的问题

1、超范围接待，违反相关规定。2016年以来的检查发现，仍有一些单位存在超范围接待的现象，主要表现为：一是陪同人数超过比例，如某单位接待兄弟市（州）来人共8人，陪同人数4人，陪同人数占接待人数的一半；二是在一次接待中安排两次接待用餐；三是在公务接待费中列支会议费。这些问题均不符合《德阳市党政机关国内公务接待管理实施细则》等相关规定。

2、支出票据不完整，依据不充分。一些单位在接待费报销时只有经手人和主管领导签字，许多大笔的接待费仅以一张或几张大额发票报销，无任何相关附件说明。有的摘要事由仅写“招待费”几个字，而何时接待、接待谁、为何接待、由谁陪同等一概不作记录，支出事由不明确。报销的时间没有具体的限制，有的发票隔几个月、甚至1年以上才报销。由于各单位对公用接待费开支的监督不严，造成许多不合理的开支蒙混过关。

3、违规处理账务，虚减接待费。一些单位为了“控制”接待费开支金额，不在节俭上下工夫，反而在账务处理上做手脚，刻意掩盖公务接待费超支的事实，将公务接待费以其他形式进行报销、核算。有的将实际发生的公务接待费以会议费、差旅费、办公费等名义报销；有的单位通过虚开办公费发票套取资金用于接待费支出，或采取收支不入账，账外列支接待费；有的单位在会计处理上摆“其他支出”科目，以蒙蔽检查；有的单位在会计报表、财政决算报表上不反映或少反映，以达到虚减接待费支出目的。

4、违规结算，大额现金支付。一些接待费支出明显超过现金支付限额，却仍用现金支付，不通过公务卡或银行转账结算。这些问题的存在极易产生以单位的接待费套取现金为私人服务或者超标准发放津贴补贴等违纪违规行为。

⑦发挥专家作用，强化项目管理。在立项评审、中间检查、项目验收等执行环节过程中，分领域成立了相对固定的项目专家组，充分发挥专家作用，听取专家意见和建议。在专家的邀请和组织方面，充分考虑多领域、多学科、跨行业及老中青结合，并遵循回避原则。

（二）因公出国（境）经费管理使用方面存在的问题

1、因公出国（境）经费在协会中列支，且超标准。某单位年初无出国资金预算，在收到某协会出国（境）邀请后，就以协会的名义出国，且超标准报销差旅费，如出国（境）公杂费按45美元/天的标准报销，每天超标准报销5美元；在报销了公杂费后，仍按出差总天数7天，报销市内交通费490元，超范围报销350元等。

2、因公出国（境）情况公示不规范。一些单位因公出国 （境）公示模糊、不清楚，特别是组团出国（境），组团出国（境）团队成员可能由很多单位的人员组成，但公示时却存在只由牵头部门公示出国（境）人次，但未明确到具体单位和人员，其他单位则未公示参与该次因公出国（境）的情况，造成公示情况与单位实际出国（境）情况不相符。

（三）公务用车管理使用方面存在的问题

1、公车维修审核审批程序不规范。未能做到经办人、车辆管理及审批等关键岗位相互分离、相互制约、相互监督。某单位办公室既是车辆管理和使用单位，又是车辆加油和维修的审核、审批单位，没有第三方监督介入。

2、公车加油不规范。某单位每月将车辆燃油费按每辆200升、120升的标准分配给处领导和科室，并为车辆使用人分别办理一张加油卡，由车辆使用人自行加油，存在个别人员使用单位加油卡给私车加油的问题；未建立公务用车登记制度，严格登记用车时间、事由、行驶里程、油耗、费用等信息。

3、长期借用外单位或占用已报废车辆。检查发现某单位长期借用下属或与工作有业务往来单位的车辆；某单位使用已通过报废审批但未办理移交的车辆达一年以上。

4、租车公用管理缺乏有效管控。随着公车改革的逐步深入，公车私用等违规行为得到一定遏制，但很多单位仍然可以租用社会车辆用于公务出行使用。然而就是这些租用车辆却成了部分人员的“福利车”，部分人员在享受“车补”的同时，又违规使用租用车辆。他们通过各种方式将近距离因公出差或私人用车变换为远距离因公出差，在单位进行报销支出，造成新的损失浪费和不良社会影响，导致公车改革失去意义。

三、“三公”经费存在问题的原因分析

（一）单位领导政治意识不强，重视不够，执行不严格

少数单位领导对 “三公”经费管理工作的重要性、必要性和紧迫性认识不够，甚至存在一些偏见和错误的认识。对符合重大经济业务事项的“三公”支出会严格按照相关规定和程序办理，但对其他 “三公”经费的管理使用重视不够，认为是“小事情”，只要不突破预算，其他事项无关紧要，财经法治意识淡薄，没有将其作为风险点进行分析评估，并制定有效措施严格执行。

（二）单位制度建设滞后，监管乏力，处罚不到位

目前，市级以上“三公”经费的管理办法陆续出台，并不断完善，对“三公”经费的控制和管理起到了一定的作用，但部分单位在制定单位“三公”经费制度办法时多是“复制粘贴”上级管理办法，没有根据单位实际制定更为详细、可操作的管理流程和实施细则；而有的单位则没有制定更为详细的实施细则，单位层面的制度建设相对滞后。行政事业单位部门预算编制不够细致严谨，在基本支出的科学性、项目支出的细化程度等方面做得还很不够，“三公”经费支出缺乏刚性约束，人为因素较多，存在一定的随意性和盲目性，为一些单位挪用资金、铺张浪费、超支“三公”经费留下隐患。同时，对“三公”经费没有形成有效的事前监督机制和事后追究机制，有些单位即便在监督检查中被发现问题，也常常因为“打招呼”，是单位的“特殊情况”等而被网开一面，来个“责令改正”草草收场，从而造成“三公”经费违规现象屡查屡犯和屡禁不止。

（三）单位内部控制不健全，执行不力，管理不规范

现金支付、先开支后报账、支出事由不明、附件不完整等问题在各个单位普遍存在。内部控制不健全、不实施，管理上存在一些漏洞，没有对经济活动的风险进行防范和管控，致使单位“三公”经费成了问题的重灾区。以单位的“三公”经费套取现金为私人服务或者超标准发放津贴补贴的现象时有发生；在财务报销环节中凑发票报销，多开、虚开发票报销现象仍然存在，这些都是钻制度漏洞的违纪违规行为。

（四）财务人员技术不过硬，监督不力，把关不牢固

目前，行政事业单位的财务人员大多是非财务专业的人员，加之取消《会计从业资格证书》考试后，从事单位财务的人员更是疏于学习，导致业务能力普遍较低。单位领导对财务工作重视不够、财务人员对财经纪律学习的积极性不高，造成财务人员业务能力不足、技术不过硬、责任心不强，对财经法规不清楚、不了解，最后直接导致会计核算吃力、审核无从下手，控制“三公”经费成为空谈。

四、完善行政事业单位“三公”经费管理的建议

（一）全面实施预算绩效管理，强化预算约束监督

全面实施绩效管理，将“三公”经费作为部门绩效评价的主要内容，不断强化绩效评价结果在预算编制中的反馈和应用，增强预算单位“谁用钱，谁负责”“花钱必问效，无效要问责”的绩效管理理念；要进一步完善财政管理体制，细化部门预算的编制和执行，增强财政预算的刚性约束，将“三公”经费纳入单位年度财政预算，对“三公”经费进行总额控制。每年同级财政在编制预算单位部门预算时，须明确各单位全年“三公”经费的控制指标及绩效目标，保证“三公”经费使用的科学性和合理性。明确“三公”经费只在部门预算“基本支出”中反映；若在“项目支出”中列支“三公”经费，必须明细列示，不能让项目支出成为部门单位的“第二公用费”，导致任意列支公务用车费、接待费等。只有让“三公”经费在一个口子出，才能真正控制“三公”经费支出，杜绝奢侈浪费和不正之风发生。

（二）加强单位领导廉洁从政和法治教育，督促财务人员提高业务技能

2012年12月，中共中央出台八项规定；2013年10月，中共中央政治局审议并同意印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》；2017年党的十九大报告更充分说明反对奢靡之风仍在路上，并将长期执行下去。加强领导干部廉洁从政和法治宣传教育，特别是主管财务的领导、单位主要负责人应树立艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，严格执行领导干部廉洁自律的各项规定，从思想上杜绝公款吃喝的歪风；单位领导应重视财政财务工作，督促并与财务人员一起学习财政财务管理各项规章制度，并严格遵守，从严审核审批，严格按照有关规定列支“三公”经费。

（三）建立健全各项规章制度，严控报账审批程序

政府层面应及时出台“租车公用”管理办法，有效管控公务用车出现的新的损失浪费和不良社会影响，管理办法中应明确规定租用社会车辆使用范围、使用程序、报销管理、经费控制、监督管理等内容。

各部门单位应完善内控制度，进一步细化“三公”经费管理办法，对“三公”经费的开支范围和标准、审核和审批程序、会计核算和监督管理等内容提出严格的要求。在执行中做好两个方面工作：一是规范审核审批。“三公”经费一律实行事前审批、实名登记，由经办人填写审批单，经本单位财务部门审核后，报单位分管财务的负责人审批。经办人凭审批单、支出清单、原始票据等到财务部门办理报销手续，坚决杜绝弄虚作假现象。二是规范结账列支。单位发生的“三公”经费必须纳入本单位财务进行核算管理，不得转移支付。“三公”经费应按财政部制定的 《政府收支分类科目》，在相应科目中单独列支，不得将“三公”经费列入其他费用支出项目。财务人员要依据《会计法》等相关法律法规严格审核把关，凡接待超标准、附件不完整、依据不充分的支出，单位财务部门一律不予报销。可以实行“三公”经费政府采购制度，进行“三公”经费公开招标，实行定点接待、加油等，节约财政资金。

（四）控制现金支付，推行公务卡或银行转账结算

在目前的“三公”经费支出中，使用现金结算，经手人单一，花钱缺乏透明度，大量现金结算缺少监管，“少花多报、没花也报”等违纪违规问题时有发生。公务卡作为一种现代化支付结算工具，不仅携带方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行为都有据可查、有迹可寻，可以从根本上堵住漏洞，减少虚假发票抵账等问题发生，保证财政资金运行的安全性、规范性和有效性。如确无条件进行公务卡结算，也应要求“三公”经费支出必须使用银行转账至货物或服务提供单位的方式结算。为此，建议大力推行公务卡制度或银行转账结算方式，规范公务卡刷卡和财政资金支付流程，加强对“三公”经费支出的全过程监管，以有效防范借“三公”经费支出变相消费、挥霍浪费国家资金，借接待之名侵占、套取现金，公款私用等现象。

（五）加大监督检查力度，从严从重处理处罚违纪违规行为

1、整合监督力量，让内部监督由弱变强。探索建立单位内部监督机构和驻局（单位）纪检监察组联合监督机制。有驻局（单位）纪检监察组的强力参与，必然改变以往“自己监督自己，监督软弱无力”的状况，通过组成联合内部监督组，由驻局（单位）纪检监察组牵头，内部监督机构任业务骨干，对单位内部控制建设执行情况及经济业务事项等进行内部监督，必然让内部监督强而有力，监督成果成效明显，监督成果共享共用。

2、强化外部监督，让违规违纪不再发生。一是加强财政监督。细化行政事业单位“三公”经费的预算编制和执行，切实提高财政财务管理水平；实现财政管理与资金运行全过程动态监督，对各单位“三公”经费要严格审核把关，对于违反规定的拒绝拨付，杜绝报销一切假公济私的“三公”支出。二是加强审计监督。把“三公”经费审计作为财务收支审计、专项经费审计、经济责任审计等的重点内容，恰当评价“三公”经费管理的规范性和经济性，真实地揭示“三公”经费管理中存在的问题，并根据“三公”经费管理规定、实施细则以及有关财务管理规定作出审计处理，必要时给予处罚。三是要加强纪检监察监督。把“三公”经费管理情况列为党风廉政建设检查的必查内容，对于“三公”经费开支过大、严重超支的，要通报批评并追究有关领导的责任；对问题特别严重的单位要移送司法机关。四是组织人事部门在对党政领导干部提拔任用时，应把该单位经费支出的合规性作为考察考核的重要内容。督促领导干部任期内严格按照国家的法律法规履行职责，对在“三公”经费管理使用中有重大违规违纪行为的应降职使用，违法的要追究其刑事责任。

（六）推行政务公开，让财政资金在阳光下运行

坚持“三公”经费公开制度，公开接受媒体和群众监督，除涉密部门外，所有部门的 “三公”经费都应通过互联网定期向社会公布具体开支情况，预算公开报表按功能分类全部细化公开到项级科目，杜绝个别领导干部乱支滥用“三公”经费的不良习气。“三公”经费实行定期结算、定期公布和定期报告制度，各单位“三公”经费支出情况每月公布一次，同时报送有关部门备案。通过推行政务公开，让财政资金在阳光下运行，就能让奢侈浪费少一点，用于公共服务和民生方面多一点，老百姓的幸福指数就高一点。■