基于利益补偿机制的水利移民改革方向研究

曹靖夫

(贵州省水利水电勘测设计研究院，贵州 贵阳 550002)

水利工程的修建背后往往存在着一定的淹没损失和大量的移民问题。过去水库移民区经济发展的途径主要是给移民提供救济的安置费，而面对社会经济高速发展的今天，水利移民应进行改革，应寻求更佳的方向[1]。

水利工程的修建，有利于推进国民经济的发展，水库的修建在农业灌溉、工农业用水、水力发电、防洪减灾、生态保护等方面发挥着巨大的效益，但是因修建水库而产生的大量水库移民在社会环境、资源条件、生活条件等方面都发生了很大变化，水库移民需要一段时间来适应[3]。近些年来，移民区的经济得到了发展，但仍存在移民收入较低，生活环境较差，基础设施不完善等问题[4]。

水利移民作为水利水电建设行业发展的产物，指的是为满足国家水利水电工程建设的需要而被迫迁离原本居住地去陌生环境生活的重建家园的人群。随着近几年南水北调、西电东输、西部大开发等几大工程的实施，我国水利工程得到了大发展，同时也伴随着大规模的非自愿移民问题[6]。如何安置移民，如何恢复移民群众的生产生活水平，以及如何发展移民安置点的区域经济等问题都成为水利工程建设中的重要一环。移民搬迁后，生活条件、生产技术都发生了巨大变化，库区和安置区的经济发展都需要经历一个适应、恢复、再发展的过程，这需要消耗大量的时间、资金，需要相应的政策支持。开发性移民政策一般采用前期补助和后期扶持的办法，以便更好地解决移民问题，帮助移民尽快恢复并超过移民搬迁前的生活水平。

1 观音岩水库工程建设概述

贵州省水城县观音岩水库位于贵州省六盘水特区，盐井、勺米和阿戛三乡交界之处。水库所在河流为巴都河，在月亮河干流上游[2]。水库坝址位于阿戛乡仲河村观音岩，大坝为碾压混凝土双曲拱坝，右坝肩附近有三级公路通过，水库淹没区涉及到阿戛、盐井和勺米三乡。

观音岩水库工程的建设任务主要是以工业供水为主，并且兼顾附近居民的生活饮水、农业灌溉、水利发电等效益。工程的主要枢纽建筑包括坝顶溢流表孔、放空底孔、碾压混凝土双曲拱坝、取水口等。水库输水系统区域为侵蚀构造地貌，地势西方和北方较高，东方和南方较低，相对高差最高可达800 m。地层岩性包括栖霞至茅口组、峨眉山玄武岩组、龙潭至大隆组、飞仙关组和永宁镇组第一段[5]。

2 水利建设征地实物调查

目前,我国水利水电工程建设正处于高速发展时期，产生的水库移民数量仍在增长，水库移民经济的发展是一个特殊过程，影响因素众多。分析影响水库移民经济发展的内部和外部因素，建立水库移民经济发展的评价体系和风险预警、控制系统，将发展模式进行风险评价，进一步保障水库移民的利益，实现共同富裕。根据《观音岩水库工程建设用地地质灾害危险性评估报告》的审查评估发现当地存在较大规模的崩塌体，存在较大的危险性，会危及到水库及村寨[8]。为保证居民的生命财产安全，崩塌体处的居民全列为搬迁人口计列，对各村寨实施不同的利益补偿机制，已达到最佳处理方式。

如图1所示，在基于利益补偿机制研究水利移民改革方向时，首先要通过阅读图书、报纸、文学论文等文献充实知识体系，了解当地水利移民改革的现状和动态，以及利益补偿机制的建立与机制建设。

图1 基于利益补偿机制的水利移民改革方向技术路线

第二步，将查阅的资料进行筛选分析，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国防洪法》《土地利用现状分类》等相关文件，进行水库建设征地实物调查以及对移民安置进行总体规划。认真研究已有的比较成熟的理论成果，构建水利移民改革的最佳方向。

第三步，通过实地调研了解贵州省水城县观音岩水库安置区的具体现状，分析实地经济发展的影响因素，总结提出适合当地的改革方向。根据《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》相关规定，将建设征地区内的各类土地、房屋、人口、农副业设施、附属建筑物等，地上附着物、通村公路、供电线路、通信线路等工程涉及的专业项目、建设征地涉及县的社会经济、现有耕地等现状进行全面调查。

第四步，结合具体的研究成果，将水利移民策略进行风险分析和经济效果评价，分析基于利益补偿机制研究的水利移民改革的可行性。若策略可行性评定具有不妥之处，则进一步进行理论研究和实地调研，直至策略可行性评定通过为止，得到可行方案，使水利移民改革朝着有利方向发展。水利移民策略风险内容包括政治风险、经济风险和社会风险三类[9]。政治风险主要来自于移民管理组织体系和干部职业风险，这就需要移民工作干部深入视察、调整产业结构，尽力满足移民经济、生活要求。经济风险包括项目运行管理风险和移民资金管理使用风险。社会风险指在搬迁后社会结构网络发生变化，资源分配、就业稳定性都会影响水库移民的经济活动。移民是风险承担者，移民可以对风险进行自我控制和沟通协商。根据水利移民策略风险预警和控制系统的不同反应选取不同的方式，减少风险，在不同风险等级应用不同的风险应对措施。

3 基于利益补偿机制的水利移民安置总体规划

水利移民改革过程中，利益补偿机制的应用具有很大意义。水利移民利益补偿机制是调动水源生态环境保护者积极性的重要手段，是一项能够保证水利建设顺利进行的重要手段。利益补偿机制包括实物补偿、现金补偿、政策补偿、服务补偿等方面，以建立最佳水利移民改革方向[10]。目前水利移民并没有固定的安置模式，水利移民安置的主要方式有大农业安置、自谋职业安置、养老保险安置、土地使用权入股安置、长期实物补偿安置、二三产业安置等。这些安置方式中移民可以直接获得实惠，加快移民的搬迁速度，但是仍然具有潜在风险。针对我国水利移民安置区农业基础设施建设滞后、区域生态环境严重损失、农业机械化水平偏低等问题，对水利移民安置区建立实物补偿制度。按照我国《水法》的相关规定，遵循谁受益谁补偿、谁受益谁投资原则，在原有资金补偿的基础上，进一步加大资金补偿力度，并且让多劳者多得补贴、少劳者少得补贴、而不劳者不得补贴，充分调动移民积极性。政府从宏观视野和全局高度对水利移民区发展进行规划，给予一定的政策补偿。鉴于我国水利移民安置区农业科技服务水平、社会化服务水平偏低等问题，可以适当加大对移民的服务补偿力度。

针对目前贵州省水库移民安置现有实施情况以及贵州省的实际情况，以妥善安置移民，解决移民长远生计为指导思想，坚持以人为本的原则，遵循当地的风土人情，对失地移民实行耕地长期补偿为主、多种安置方式为辅的生产安置方式，已达到搬得出、稳得住、逐步致富的目标。在移民安置时，坚持实事求是，尊重移民意愿，正确处理移民个人与国家和地区之间的关系；充分考虑当地实际经济社会条件，扬长避短，由于库区周边乡镇及相邻乡镇土地资源紧张，人均耕地较少，因此在发展农业的同时，应大力发展养殖业、旅游业等产业，调整产业结构，提高移民的经济收入，使移民生产生活水平达到或超过安置区平均水平，与安置区居民共同发展。

表1 观音岩水库附近各乡移民人均纯收入 元

由表1可知，按国家“十二五”计划相关规划纲要，推算出规划水平年即2015年的观音岩水库附近各乡移民的收入，以此作为依据，对水利移民改革方向进行详细规划，以此保证水城县移民的生产生活质量。在基础设施上，遵循经济合理可行的原则，保证水、电、路三通，满足水库移民的要求，为他们带来幸福感。

4 结 语

目前，我国存在水资源紧缺、人均可支配水资源较低且南北方居民水资源分布不均的现象。在对水利移民进行永久征收耕地时，需要启动对应的利益补偿机制，同时还要考虑安置地的环境容量，一方面进行逐年补偿失地农民的土地收入，另一方面对耕地外的其他项目进行一次性补偿，使失地农民收入基本等同于原耕作收入，并逐步高于当地平均收入。其中其他补偿项目包括临时房屋补助费、搬迁道路修建费、不可搬迁附属设备补助费、搬迁保险费、文教等相关费用，已达到辅助水利移民尽快适应新环境、尽早发展当地经济的目标。

本文以贵州省水城县观音岩水库工程为例，基于利益补偿机制对水利移民改革方向进行研究，探讨适合当地的改革方向，在保证移民利益的前提下，将移民政策不断优化，寻求最佳改革方向。