美国政府精细化管理的历史沿革及经验启示

杨旎

摘   要： 美国现代政府精细管理是20世纪以来旨在转变政府职能，提高公共服务质量和效率的创新改革。其以“顾客导向”、“结果导向”、“效率导向”等为目标的价值理念，为政府提供了优质服务的持续动力。通过对美国政府精细化管理的历史背景演变、政策主张与立法与行政规范的研究，为新时代我国实施精细化管理、深化政府职能的转变提供经验借鉴。

关键词： 美国政府; 精细化管理; 政府职能

中图分类号： D082               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.008

文章编号： 1673-9973（2019）01-0042-05

政府精细管理是政府行政管理体制改革中一项综合性创新、关键性工作，是提高政府横向职能部门协作，加强纵向科层间沟通机制，提供高效公共服务的基础和关键，是多数国家积极探索政府管理改革创新的方式。十九大报告强调要转变政府职能，深化简政放权，建设人民满意的服务型政府[1]。美国自20世纪七八十年代起，政府率先向企业学习借鉴管理经验，通过政府职能流程优化与精细化管理等改革举措，对政府的执政理念、工作范围、队伍建设、部门协同等方面产生了积极的影响，较好地应对了公共官僚制转型引发的问题，有效地回應了公众对公共服务的新需求。美国政府精细化管理的改革经验对我国进一步深化职能转变具有借鉴意义。

一、美国现代政府实施精细化管理的现实动因

美国等发达国家政府从20世纪七八十年代起开始面临着财政负担加重、行政效率低下、对公众需求回应力不足等三大现实问题。而企业在面对上述问题时率先探索了有效方法。美国政府从现实问题出发，学习企业管理精细化管理的做法，对政府职能进行了一系列的改革，构建有效的政府治理框架和体系，以及优化组织机构和技术工具，从而增强了对民众需求的回应性，提高行政效率，减少财政赤字。

（一）政府财政负担递增，难以为继

20世纪中后期，在凯恩斯主义、“罗斯福新政”的影响下，美国的政府职能、政府规模和雇员数大幅增长，联邦政府的收入远远低于政府的支出，财政不堪重负。据统计，20世纪80年代初，联邦政府层面的机构总数多达110个以上，公务员数量多达280万，联邦政府的财政开支巨大，财政赤字不断攀升。[2]如此庞大的政府机构规模和公务员数量未能有效解决公共服务问题。社会安全、医疗、教育等支出连年增加，然而公共服务的质量和效益不佳，使得公众对政府的信任度和公信力达到了历史最低。由于当时美国财政赤字和经济低迷不振，通过增加税负来解决公共服务需求的问题不能奏效。到20世纪90年代，克林顿政府执政期间，政府各级雇员和财政开支不断攀升，政府财政形势依然严峻，这就迫使政府需要进行改革来削减财政负担，缓解财政压力。

（二）信息技术发展，冲击官僚体制

随着信息技术革命的爆发和持续影响，美国政府传统工业时代的官僚组织结构受到信息技术的全面挑战，表现为行政效率低下，决策质量不高，部门沟通不畅与社会脱钩等现象，这些问题反映出官僚制在社会历史转型期的失能。然而传统政府行政体系始终在科层官僚制内试图突破困境，但臃肿僵硬的政府组织机构和运行方式无法适应新的社会治理需求现实。而始于美国的第三次工业革命对推进政府管理体制的创新提供了契机，使得重塑政府组织结构以及业务流程转变政府职能，以灵活扁平的结构提高政府行政效率成为可能。

（三）公众需求变化，公共服务供给不足

公共服务是公共行政的核心理念。随着社会的发展，公众对公共服务的数量和质量不断提高，美国政府传统的职能受到公民意识的冲击，公民的“消费者”特征日益凸显，对公共服务的多元性、个性化要求越来越高。政府长久以来自上而下、机构重叠、条块分割、职能不清、部门林立、线性设置的职能，横向上，政府职能越来越难以回应民众的新需求;纵向上，也不能高效地提供日益庞杂的公共服务，达到需求与服务平衡。这使得美国政府思考如何向企业一样，对政府的执政理念、目标和工作流程进行深刻反思和再造，像企业一样把民众当作“顾客”，以“顾客”需求为出发点，充分考虑“顾客”需求。

（四）企业先试先行，启发政府管理改革

20世纪以来，美国政府与企业同样面临成本、效率和回应性三大问题。受泰罗科学管理理论强调专业化、精细化、科学化、标准化思想的影响，美国企业发展的规模不断壮大，效率和效益大幅提升。但是随着企业不断扩展和业务全球化，企业分工和业务流程日趋复杂繁琐，缺乏对环境和客户需求科学灵敏的反应，不断丧失了市场竞争力。针对传统管理方式的弊端，美国麻省理工学院教授Hammer提出了以顾客为导向和服务至上的理念，强调重组结构，提倡组织灵活变通;合理分权授权;充分利用科技手段;以顾客满意度作为考核基准等，对企业成本、质量、服务、效率等进行业务流程再造。[3]这一理念引发了欧美等国家的企业管理改革。

20世纪80年代，日本汽车行业提出了“精益生产（lean production）”方式，[4]相比美国僵化臃肿生产方式的弊病，精益生产的低成本、高质量、精准回应等优势明显，风靡世界企业。美国政府管理力求低成本、高质量的发展开始向企业学习管理理念和方法，改善政府职能，重塑政府信任。

二、美国现代政府精细化管理的历史演变与特征

美国现代政府精细化管理改革始于1993年克林顿政府的政府再造工程，在布什政府时期得到继承和发展，在奥巴马政府时期进行了一定修正和完善。政府管理的改革按照1993年克林顿政府实施的《国家绩效评估报告》，确立了改革的四项基本原则，即（1）减少繁文缛节（cutting red tape）;（2）顾客至上（putting customers first）;（3）结果导向，授权雇员（empowering employees to get results）;（4）降低成本（cutting back to basics： producing better government for less）。[5]在改革方法上，通过缩减组织规模和管理层级，实现扁平化管理，建立流水线型组织结构;加强流程再造;建立职能交叉领域的伙伴关系;组建自我管理的团队等四方面推进政府精细化管理进程。 [6]同时强调依靠信息网络技术手段，构建“电子政府”，极力消除传统行政管理流程和公共服务的弊端。

（一）克林顿政府时期：战略目标的确立及推进阶段（1993-2001）

1993年3 月时任美国总统克林顿宣布，针对联邦政府进行为期六个月的“国家绩效评估”（National Performance Review，简称NPR），由时任副总统戈尔负责成立“政府再造小组”（Reinvention Team）和“政府再造实验室”（Reinvention Laboratory），以推动联邦政府的再造工程。针对美国政府绩效不佳的情况，“解决的出路在于必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制。”[7]

第一，美国政府精细化管理强调了放松规制和简化程序：（1）逐步取消繁杂的“联邦人事手册”，简化联邦人事分类制度，赋予各部门在用人和薪资上更多的弹性。下放人事政策管理权;（2）简化联邦采购方式。将联邦政府采购管制从严格规定每一具体的环节，改为建立宏观的指导原则;（3）解除过时和过度的管制规章;（4）授权各州及地方政府，弹性援用联邦政府的管制规定;（5）简化预算程序，改革预算体制。

第二，提出了建立以“顾客”为导向的电子政府理念。依托信息网络技术，构建“电子政府”，为民众获得公共服务提供便利。1994年美国信息技术小组发布《政府信息技术服务前景》报告。1996年美国政府发起“再造政府计划”，要求联邦机构在2003年全部上网。1997年，美国政府制定了“走进美国”电子政务发展计划，打破政府部门传统界限，为公众提供跨部门整合服务，满足公众特定需求。

2000年正式开通“第一政府”网站（www.firstgov.gov），提供“一站式”政府信息，用户通过单一入口即可获取政府信息与业务办理，同时可以搜索2700万联邦机构网页。[8]

第三，优化政府组织架构，引导规范政务实践。1999年联邦首席信息官委员会就发布过联邦组织建构框架（Federal Enterprise Architecture Framework， FEAF），目的是在机构内或跨多部门系统内构建组织框架，建立共同业务实践与设计，从而提供框架描述联邦政府内多组织功能性组成部分。这一框架用于引导联邦信息技术投资的计划与管理，有利于提高机构之间协作，利用技术撬动促进减少政府冗余;实现水平化（跨部门）和垂直化（联邦、州和地方政府）信息共享;为实现公众中心或客户导向的政府，建立IT 与任务（项目绩效）直接联系;最大化IT 投资以实现更佳结果。

（二）布什政府时期：继承与发展阶段（2001-2009）

乔治·W·布什2001年初入主白宫后，于同年8月提出了改进联邦政府管理和绩效战略的政府改革方案——“总统管理议题”（the Presidents Management Agenda） ，其中包括5个涉及整个联邦政府的基本议题：（1）人力资本战略管理;（2）运用竞争资源;（3）改进财政绩效;（4）推广电子政府;（5）预算和绩效整合。布什政府分解联邦政府职能的调整措施实际上是对前任克林顿政府的一种政策延续和扩大化，目的是使政府“管得少一些，但要管得好一些”，就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足。

“总统管理议程”中阐述了通过电子政府进行官僚制改革这一核心战略。改革蓝本由包括电子政府在内的五个“政府范围新举措”组成，这种官僚制改革的方式在业务上与企业战略同构。由于相关制度发展滞后与电子政府发展，项目资金不能如期到位，立法部门没有在组织上适应网络化政府，网络化系统建设进度缓慢。與此同时，联邦机构部门和州政府开始积极探索“精益政府”的管理方法技术。马里兰州巴尔第摩市实施“CitiStat”系统，基于问题数据启动现场处置流程并形成绩效数据，以改进低效职能部门，提高服务质量。该系统2004年被哈佛大学授予政府管理创新奖。

（三）奥巴马政府：反思与改进阶段（2009-2017）

奥巴马上台后，面临布什政府卸任时留下的总赤字4586亿美元、因过度放松金融政策引发的金融危机以及常年削减福利政策后公众对福利政策的迫切需求的三大难题，迫使奥巴马政府不得不重新审视、调整政府职能，采取新举措应对新难题。奥巴马政府的主要措施包括：（1）再次扩大经济职能，投资建设基础设施，为经济复苏提供根基，保证经济增长潜力，用两年就解决350万人的就业问题;（2）增强对市场经济的干预，挽救汽车业行业，稳住中西部经济状况，保障中西部就业率;（3）调整公共服务职能，肩负起政府对社会公正的应有职责，通过新医疗保障法案，保障公民享受国家医疗体系保障的权利，健全社会保障制度;改革学生贷款体系，将数亿津贴从银行和商人手中转到美国年轻人手中，维护教育机会平等;（4）加强政府应有的监管职能，打击信用卡公司和抵押放贷公司，重整金融体系;（5）削减海外军事支出，从伊拉克撤军。2012年，奥巴马宣布“精益政府的时候到了”。

奥巴马执政期间倡导政府精细化管理，在他看来精细化管理重点节约了资源，有效遏制官僚主义的弊端，并且使政府变得更小，而且更好。越来越多的州和地方政府机构采用精细化管理的技术方法，超过30个州环保机构使用精细化大幅度提高行政许可及其他流程，一些机构减少了50%以上的行政审查时间，并减少了行政许可积压的工作。

2017年特朗普执政后，虽对奥巴马时期多项政策进行了颠覆性的更改，但在减税、增强市场经济活力、进一步转变政府职能、树立政府成本收益原则、增强政府企业精神等方面大幅发力，试图在多个领域提升美国利益。

三、美国现代政府精细化管理的主要内容

美国现代政府在现实问题压力的影响下和企业转型成功经验的启示下，以政府精细化管理（lean government）的理念和方式进行改革。通过回答政府职能该“减什么、加什么”，以及政府职能该“如何最有效地履行”这两大核心问题，对美国政府与市场的关系进行重新调整，对政府职能范围进行重新划定，以及对政府管理方式进行重新塑造 。

（一）政府精细化管理的内涵与发展

在美国语境中，并无与“政府职能精细化管理”严格对应的词汇。但从美国政府改革向企业借鉴的管理方法“lean management”和“lean government”来看，“lean”一词是日本概念的西化，最初是被用来描述丰田公司的业务特征，如丰田生产系统、质量圈、零库存管理、全面质量管理等。在美国称其为“精益管理”（lean management），在政府管理领域称为“精益政府”（lean government）。我国学者将其翻译为“精细化管理”。

“精细化”思想始于20世纪一二十年代的泰罗科学管理主义下的精细化大量生产方式，强调各个生产环节工作的标准化、规范化以及生产规模化。到了六七十年代，随着管理模式进一步升级改进，面对大工业标准化、程序化、规模化的生产方式以及机构臃肿，运行僵化，高能耗低效率等弊端，此时精细化强调各环节之间的连通、整合协同与增加价值，从而提高对顾客需求的回应性，减少浪费，提高效益。

政府精细化管理通过精细的方法来识别和去除不必要的工作流程步骤，消除管理过程中的浪费，调整和优化预期结果，使得政府管理运行流畅，政府工作人员能够将时间和资源集中在更高价值输出的活动中。同时，使得政府在公共服务质量与提供公共服务成本之间进行有效权衡，有助于建立责任政府。

（二）政府精细化管理的原则与步骤

美国政府精细化管理就是应用精益管理的原则和方法，在提供政府服务时，识别并实施最有效的、增值的方式。精益管理的方法提升了政府对自身职能流程的理解，使快速识别、实施和改进服务更加便捷，同时建立了一个持续改进的文化。美国政府精细化管理的具体实践主要集中在21世纪以来的联邦环保部等政府部门，以及康涅狄格州、威斯康星州、纽约市等30多个州和地方政府。他们主要秉持以下六个原则：（1）从“顾客”的角度来定义“价值”;（2）通过观察和分析流程图来确定流程;（3）消除价值流的障碍或瓶颈。（4）让“顾客”需求驱动公共服务和产品的生产。（5）通过合作方式授权处于变革过程中的政府雇员。（6）建立一个关注政府目标和持续改进的战略方案，定期更新这一方案。

同时，政府精细化管理是提高政府治理能力的心态和基准。他们为政府公务人员提供了4个步骤来逐渐明晰和达到精细化管理的目标。一是清楚工作的目的和底线，工作的目的是要创造什么样的良治;二是了解“顾客”要什么以及他们看重什么;三是建立强大的政府工具，如行政许可、虐待儿童的调查报告、防止药物滥用辅导方案、税务审计等等;四是寻找一种使政府运转更好、更快、成本更低的途径，关注结果。

（三）政府精细化管理与政府职能转变的内在联系

政府精细化管理与职能转变的出发点都是政府运行过程中的资源浪费，节约成本，改善公共服务质量，增加公共服务的价值和效益，增强对公众的回应性，从而提升政府的信任度和竞争力。两者强调通过目标重新设定，重塑管理造流程环节，对政府职能进行整合协同。

从影响政府职能的角度看，美国的政府职能转变实质上是围绕“政府应该做什么，现在的政府职责应该‘减什么、‘加什么”的问题，对政府与市场的关系作出调整。一方面通过横向缩小政府经济职能范围，纵向减少对州和地方政府的职能干预程度，促进市场和地方政府活力。另一方面通过削减自身冗余职能，优化职能结构，缩减财政开支，提高行政效率。而美国政府职能的精细化管理实际上是在流程再造回答了“政府做什么”问题的基础上，进一步回答“政府应该怎么做”的问题，对政府与市场、与公民的关系作出进一步调整。

从方法技术的角度看，政府职能转变主要依托网络信息技术等技术手段，对政府职能进行整体设计、管理、反馈，综合重塑政府职能的服务理念、优化职能配置、强化职能执行力和协同力;而政府职能精益管理则主要运用价值流程图分析、改善项目、六西格玛等三大关键工具，对某一职能服务项目或流程的各环节精细设计，增加各环节效益，持续改善服务质量和效益。

从影响政府职能的程度来看，政府职能转变从上世纪九十年代的克林顿政府时期，从联邦政府、州政府到地方政府等各级政府中得到推行，对美国政府的职能理念、范围、内容、执行、协同等方面产生了整体性的较大影响，直接对政府规模、机构数、财政等方面形成了较大改变;而精细化管理在美国政府的实践始于21世纪初，主要集中在联邦环保部等政府部门，以及部分州和地方政府，暂未在联邦政府层面和全国广泛推行，但其影响力正逐渐增强。

四、美国政府的精细化管理对我国的启示

（一）以“公民导向”为中心的政府精细化管理理念

从美国政府的改革实践可以看出，政府精细化管理是促进政府职能转变，增强政府职能活力与效力的基础和核心。政府精细化管理以“顾客（公民）导向”和“结果导向”作为重塑政府职能领域、职能组织结构、职能整合与协作的价值理念、价值出发点，是实现政府职能成功转变的关键所在。

我国改革开放40年来，国务院组成部门由52个降至26个，政府效能不断提升。自1985年党的第十二届四中全会上首次提出转变政府职能的要求后，政府职能转变一直是行政管理体制改革主要内容。党的十八大报告提出，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。可见，我国与美国的政府职能转变的改革有着共同的诉求，都将公众需求作为重要的价值基点。

政府管理中的“顾客（公民）导向”思想的引入，引起了政府管理模式的根本转变，它是建立在机会均等和保证公共利益的基础上。新时代，我国居民需求体现出群体间关系、水平差异和时效满足等方面的超常复杂性[9]，傳统政府管理模式缺乏对公众需求的反应，而顾客服务的政府管理理念改变了政府和公众的角色，使得公众不仅仅是被管理者，成为政府提供产品和服务的消费者，这就要求政府不断改进工作效率，提高服务和产品质量不断满足公民多样化的需求。

（二）以“效益导向”为重点，提高政府职能转变的操作性

美国政府的精细化管理强调“顾客导向”，但在具体项目流程中更为“精打细算”，强调“效益导向”，杜绝各个流程环节的浪费，尽可能降低成本、增加价值。通过运用价值流程图分析、持续改善项目、六西格玛等科学方法，对某一职能服务项目或流程的各环节精细设计，甚至具体到如何让工作的步骤、时间改进到理想目标的步骤和时间。这些方法使政府职能转变过程的各个环节更具操作性，大大增加各环节效益，极大提升并持续改善政府服务的质量和效益，这对我国以往较为粗放式的流程管理而言具有积极借鉴意义。

（三）以信息化为依托，提升政府精细化管理水平

信息化技术的运用使得社会资源的需求、生产、分配与供给有机联系起来，为政府、企业、公众、社会组织互联互通，广泛参与提供了平台，也有利于政府为公众提供精细化、个性化、人性化的服务。美国的“走进美国”、“第一政府”计划等是政府精细化管理改革实践利用信息化技术手段实现的整体战略。电子政务不仅仅局限于政府信息公开的办公成本的节约，它作为政府精细化管理的重要依托手段，触及了政府各层级、各部门的工作体制、机制，对政府职能和工作历程进行了重新整合和匹配。美国政府部门利用信息化的大数据提升政府运行效率和工作效能，并有效降低管理成本。据麦肯锡发布的报告显示，美国医疗管理部门每年通过大数据技术的有效利用，医疗卫生开支节省3000亿美元，比原来节省了8%。[10]

随着我国近年来信息技术的迅速发展和应用，运用大数据、人工智能、云计算等推动电子政务建设成为政府精细化管理改革中的重要手段。今后，我国政府在运用信息化手段，实现数据开放，数据共享联通，保护数据安全和个人隐私等方面还需要加大力度，这对政府治理能力将是一个极大的考验。

（四）以法律制度为保障，提高政府精细化管理规范

美国在推行精细化管理的进程中，法制环境与战略环境对其顺利推行起到了重要作用。比如，以美国为代表的西方国家在政府职能精细化管理过程中，高度重视职能转变的法制化。通过总统签署有关政府改革内容的法律法规以及行政命令来贯彻政府职能转变，为推动政府精细化管理创造有力的法律制度环境。

相比之下，我国在政府改革中，与之匹配的法律法规出台较为缓慢，多以行政命令形式开展。对此我国政府职能转变过程中，推动精细化管理需要加强政府管理的制度化建设，从组织结构到具体流程通过规范的制度约束将精细化管理理念和实践落到实处，确保政府改革的有效性和持续性。

参考文献：

[1]习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].中国政府网，（2017-10-27）[2017-11-01].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[2]吴志华.20世纪90年代以来的美国联邦政府改革[J].美国研究，2006（1）.

[3]迈克尔·哈默，詹姆斯·钱皮.企业再造[M].上海：上海译文出版社，2007：40-61.

[4]〔美〕詹姆斯·P·沃麦克，〔英〕丹尼尔·T·琼斯，〔美〕丹尼尔·鲁斯.改变世界的机器[M] .沈希瑾、李京生，周亿俭，张文杰，等译.北京：商务印书馆，1999：320.

[5]B. Guy Peters， Jon Pierre. Politicians， Bureaucrats and Administrative Reform[M].London：Psychology Press， 2001：42.

[6]Carolyn Burstein. Introducing Reengineering to Government[J].The Public Manager，1995.

[7]陳振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评[M].北京：中国人民大学出版社，2003：91.

[8]高静学.政务流程再造研究——基于电子政务视角[D].长春：吉林大学，2009

[9]赵孟营.超大城市治理：国家治理的新时代转向[J].中国特色社会主义研究，2018（04）：63-68.

[10]Manyika J， Chui M， Brown B. Big Data： the Next Frontier for Innovation， Competi-tion， and Productivity[R].Report of Mc Kinsey Global Institute， 2011.

[责任编辑、校对：叶慧娟]