软法视角下的地方性体育社团内部治理调查与对策——以苏南五市4A级体育社团为例

白 杨,王家宏

地方性体育社团是我国体育事业多元治理结构中的重要一元,是实现全民健身国家战略的重要力量。党的十八届三中、四中全会明确提出要“加强社会组织建设,激发社会组织活力”[1]“加强社会组织民主机制建设”[2]。党的十九大提出,“要提高社会治理法治化水平”[3]。这为地方性体育社团改革指明了方向。

当前,从国内既有的学术成果来看,大多聚焦于从国家制定的法规范(硬法)的视角对体育社团展开探讨,立足于“国家——控制”法范式,套用奥斯丁式的分析法学理论即“法即硬法”的理论去关注体育社团的外部发展环境。而对通过软权力、软规则来加强体育社团的内部治理关注较少。近年来,“软法”概念在国内外受到较多关注[4]。这为研究体育社团内部治理提供了新视角。

本研究选取我国现代化建设示范区——苏南地区(南京、苏州、无锡、常州和镇江)作为调查点。苏南地区地处长三角核心区域,体育社会组织网络健全、活跃,共有县级以上体育社团1 687个,2015年苏南各市已实现体育总会全市全覆盖,市属体育社团3A级以上全覆盖[5]。文章选取了29个成立时间较早,具有相当规模、较强影响力的、不同运动项目的4A级体育社团作为考察对象,具有很强的代表性。2018年2月至6月期间,课题组根据价值中立原则进行了多次实地考察,深度访谈体育社团负责人和社团成员,并设计调查问卷,向社团会员发放210份调查问卷。回收有效问卷190份,有效回收率为90.47%。文章从内部选举机制、内部机构设置、内部决策机制、内部监督机制和内部章程建设等五个方面,分析地方性体育社团内部治理困境,以软法理论视角剖析原因,提出解决问题的路径,以期为我国其他城市的体育社团治理工作提供借鉴。

1 当前地方性体育社团内部治理现状

1.1 会员代表大会选举机制不健全

《全国性体育社会团体管理暂行办法》第二十六条规定,“社团的最高权力机构是会员大会或会员代表大会,会员大会或会员代表大会须有三分之二以上的会员或会员代表出席方能召开,其决议须经到会会员或会员代表半数以上同意方能生效”[6],同时第二十九条规定,“委员(理事)会是会员大会或会员代表大会闭会期间的执行机构”。第三十条规定,“委员会的职责是选举或罢免社团领导人”[7]。体育社团领导人产生形式如表1所示,绝大多数社团的独立性、自主性较差,没能履行《全国性体育社会团体管理暂行办法》的相关规定。另外调查中发现,一些体育社团虽进行会员代表大会选举,但没有任何关于大会选举的规章制度,仅进行一些简单的大会流程,选举随意性大,个别社团出现了拉票、买票等现象。

表1 苏南五市4A级体育社团领导人产生形式Table 1 Leader generation of 4A sports associations in the five cities of South Jiangsu

1.2 组织内部机构设置简单

在组织内部机构设置方面,调查结果(表2)可以看出,体育社团的内部机构设置简单,没能根据提供公共服务的需要和自身发展的需要来设置健全的内部机构,未能充分发挥体育社团的社会治理功能。体育社团既可以因为接受政府委托和授权从而享有管理社会事务的公权力,还可以根据协会会员的授权享有管理行业事务的公权力,根据现代社会民主与法治的基本原理,凡存在权力的地方必要以权力约束权力,才能防止权力滥用从而损害权利。这样的权力约束机制具体到体育社团来说,就是建立一个权力机构、执行机构和监督机构相互制约、相互平衡的机制[8-9]。但是,通过深入访谈发现,一些社团即使成立相关内部机构,但这些机构大都由社团秘书长一人兼任,统管整个社团的制度、人员、财务,权力“高度集中”,“一人多职,一部多能”的现象普遍。体育社团存在内部少数人员操纵的“一言堂”情况,习惯于“拍脑袋决策、拍胸脯办事”粗放式决策,武断式办事风格,严重影响了社团的内部民主。个别体育社团负责人漠视章程、独断专行,社团依据章程规范运作的要求没有得到应有的尊重和执行,严重阻碍了体育社团的正常发展。

1.3 监事制度的缺失

现行《社会团体登记管理条例》第三十条对“监事会”有明确的规定,“社会团体的组织机构包括会员大会或者会员代表大会、理事会、监事或者监事会。”在第三十四条对监事会的职责规定,“监事会行使检查社会团体财务,对理事、常务理事执行职务的行为进行监督,以及章程规定的其他职权。”[10]作为社团监督机构的监事会是社团必不可少的机构。调查结果(图1)显示,大多数人对监事会制度的重要性认识不足,对监事会的理解有一定的偏差,所以,虽然《社会团体登记管理条例》规定要建立监事会制度,但社团工作人员和社团成员的主观排斥,大多数社团尚未建立监事会制度。

表2 苏南五市4A级体育社团内部机构设置情况Table 2 Establishment of 4A sports associations in the five cities of South Jiangsu

图1 对建立监事会制度的态度Figure 1 An attitude map to the establishment of supervisory board system

1.4 社团章程虚置

章程是实现社团内部自治管理的重要依据。调查发现,地方性体育社团章程虚置问题严重(表3)。许多体育社团在成立之初,为了完成民政部的社团登记程序,就套用其他已登记注册社团的章程,有些社团仅把其他社团章程的社团名称进行修改,原抄照搬章程内容,失去了针对社团具体情况实现自治的核心意义。违反章程的事项屡见不鲜,由于章程在制定时没有征询社团各方面的意见和建议,没有充分反应成员的意志,没有依据本社团的自身特点和实际情况制定章程的内容,章程的形式化、格式化比较严重。

1.5 社团决策制度的缺失

调查结果(表4)显示,在社团发展重大事项和重大决策方面,苏南体育社团内部民主化水平不高。在民主决策程序方面(表5)所示,达不到一年召开一次会员代表大会的要求的体育社团比例较高。调查中发现,一些体育社团虽成立了社会监督委员会,监督人员是协会领导聘请的社会“熟人”,监督委员会形同虚设,不能有效履行职责。无法对社团内部实施真正意义上的监督。

表3 苏南五市4A级体育社团章程存在问题Table 3 Problems with the statutes of 4A sports associations in the five cities of South Jiangsu

表4 苏南五市4A级体育社团重大事项决策Table 4 Major decisions of 4A sports associations in the five cities of South Jiangsu

表5 苏南五市4A级体育社团召开会员大会Table 5 General meetings of 4a sports association in the five cities of South Jiangsu

综上所述,现阶段地方性体育社团缺乏独立性和自主性,对政府依然严重依赖。内部治理结构简单化、随意化,机构之间没有明确的分权,没有建立监督机制,内部监督缺位。内部民主管理缺失,民主意识淡薄,民主决策机制缺失。社团章程虚置情况比较严重。这些因素都严重阻碍了地方性体育社团的健康发展。探究导致现有体育社团内部治理困境的原因,提出针对性的解决策略已尤为重要。

2 地方性体育社团内部治理困境的原因分析

2.1 体育社团“硬法”规制的不足

我国现有《民法总则》《体育法》《社会团体登记管理条例》规范体育社团。然而《民法总则》只对社团法人的章程、会员代表大会和理事会做了简略的规定；《体育法》对体育社团内部治理完全没有规定；新修订的2016年《社会团体登记管理条例》中的条款倾向于对社团的政府管理职能[8],表现出传统的命令和控制。对社会团体内部法人治理的规定非常少,都是原则性的、模糊性的规定,部分内容已明显落后于社团在社会生活中的运行现状,在实践中的可操作性差,难以成为地方性体育社团法人治理的法律依据。

基层体育社团“硬法”的不完善、可操作性不强造成了社团治理的法律空白。现代化的体育社团管理应该是运用规范进行的制度化治理,这是公共治理时代发展的必然要求,这种规范治理不能仅局限于“硬法”规制,还需要软法规制。

2.2 重体育社团外部关系而轻内部治理建设

目前,我国相当数量的体育社团内部管理和办事程序带有“机关痕迹”[11-12]。地方性体育社团内部治理形态在很大程度上取决于地方政府需要。在我国,行政机关掌握着体育社团发展所需要的权力资源、物质资源、财政资源,没有行政机关的扶持,地方体育社团实现生存发展都不可能,更遑论实现内部治理。近年来政府工作目标都聚集在了如何理顺政府与体育社团的关系上,普遍存在着重外部体制机制的建设,而忽视内部治理结构及机制完善的现象。例如,中央深改组发布的《2015年中国足球改革发展总体方案》,绝大部分内容都是足协如何摆脱政府依赖,发挥社会组织自治作用,而很少涉及足协内部治理的完善；《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》也是将行业协会与行政机关脱钩做为重点关注的内容。

2.3 体育社团内部法制意识不足

由于我国两千多年封建传统文化遗留下来的人治思想、等级特权等思想观念对公民的行为依然有一定的影响,在一定程度上阻碍着公民法制意识的培养和健全,导致公民法制意识不足。虽然我国已经提出“依法治体的理念”,但观念的转变与理念的落实需要长期的过程[13-14]。在体育社团内部领导重情轻法、不按程序办事；会员不注重自己的权利、过分依赖社团领导,未形成维护法律秩序的自觉性,不善于运用法律手段解决问题,在权利受到侵害时也往往以息事宁人告终。这样就导致了社团内部的民主制度缺失。

2.4 对社团自治的主体缺乏全面的理解

体育社团自治是指在体育行政机构的宏观管理下,由体育社团进行自我约束、自行治理的一种体育运行机制[15]。社团自治的主体应由社团领导、广大会员和外界利益相关主体共同构成。许多地方性体育社团片面地认为社团自治应该是社团主要领导和工作人员的事情,错误地把广大会员和外界利益相关主体排斥在外,广大会员也不注重自己权利的行使,参与社团重大事务的决策、管理和监督的意识欠缺。导致社团领导权力“高度集中”、“一言堂”等现象的发生,严重影响到社团的民主与真正意义上的自治。

2.5 体育社团的社会责任定位模糊

随着我国从体育大国向体育强国迈进、全民健身国家战略的深入推进,体育社团通过提供公共体育服务拓展空间,增进大众公共体育利益,体育社团的地位和作用不断提升,对其承担社会责任的呼声也越来越高。体育社团因其非营利性和自治性属性,自成立时就负有承担社会责任的义务,来获得社会的认可。社会责任既可以被看作关系问题,即对他人承担责任并接受问责,同时也可以被看做是一个身份问题,即对理念或者组织使命以及自己的责任意识承担责任[16]。体育社团、政府和市场一起共同承担社会责任,弥补政府缺陷和市场不足。目前体育社团的社会责任在现有的法律法规中没有明确规定,没有社会责任或社会责任缺失也就谈不上社会责任问责。这样就导致了体育社团决策层没有责任意识,不注重社团内部管理,不按章程办事、我行我素。

3 地方性体育社团内部治理对策与建议

我国现有的关于体育社团治理的“硬法”仅有《体育法》和《社会团体登记管理条例》,这些“硬法”规制作为一种全局性和宏观性的过程,仅能对体育社团的外部环境进行规制,而不可能深入到体育社团内部进行调整和规范。“硬法”之治的不足决定了体育社团需要纳入新的治理因素。“软法”由于自身所具有的特点,成为完善地方性体育社团内部治理的必要补充。针对地方性体育社团内部困境,笔者认为应采取“软硬法兼施”的治理策略。

在体育社团治理领域,“软法”主要包含两种形式。第一,体育社团自我创制、自我实施的在本团体组织范围内有效的自治与自律规范[17]。第二,政府机关依法创制的诸如指导意见、通知、规划等大量的软政策。针对地方性体育社团可以通过三方面来实现“软法”治理,第一,体育社团内部要实现自治规范。第二,政府利益诱导,制定软政策规范引导体育社团进行内部建设。第三,由第三方评估、以评促建,引导体育社团内部治理水平的提升(图2)。社团内部的自治规范是地方性体育社团内部治理的主要力量,政府创制的软政策和第三方评估机制是推动体育社团强化内部治理的外界诱导力量。所以文章侧重于论述社团内部自治规范。

3.1 严格按照体育社团多方主体广泛参与、民主协商的“软法”原则制定内部制度规范

地方性体育社团内部制度的正当性在于反映民意,而社团内部制度中民意的多少要取决于民主协商和相关主体参与的程度。“软法”侧重于体现社会公共性,关注多元利益诉求,倚重民主协商,推崇认同、共识与合意,使得地方性体育社团制定的内部制度规范更深入人心,内部制度得到更多人的拥护与更好的执行,从而提高治理水平。[18]地方性体育社团的内部制度规范主要包括社团章程以及内部管理制度规范。

3.1.1 强化社团章程软法治理

(1)广泛参与、平等协商的原则下制定和修改章程,维护章程权威。

改变由少数人制定章程或生搬硬套其他社团章程的做法,在社团章程制定或修改时,召开会员大会,向全体会员广泛征询意见,并将会员的意见提交社团会员代表大会讨论。通过这种参与、交流、协商、沟通与讨论,使体育社团全体成员能够获得归属感、特定价值的认同感以及真实自我的实现感。通过这种方式制定或修改的社团章程,才能得到全体社员的认可,实现社团民主的自我组织和自我规制。

(2)建立标准化的激励和奖惩制度。

对遵守章程的会员给予物质和精神上的奖励,对违反章程的会员给予惩处,当会员的利益受到侵害时,给予救济。使社员的行为在章程面前得到平等对待,使章程有威、有信。所有会员都将协会章程作为自己工作的行为准则。

(3)维持社团章程的时效性。

体育社团要随着社会形势和社团的不断发展,对不适应社会发展需要的条款进行修改,以适应发展需要。为适应国家政策、社会发展的新形势而调整章程,与国家政策、社会发展相协调。

图2 地方性体育社团内部软法治理路径Figure 2 Path of soft law governance within local sports associations

3.1.2 以多方参与、对话协商的方式建立内部管理制度规范

“软法”机制的运行是平等主体之间的动态合作博弈过程[19],是多方主体共同追求的具有约束力的协议。对于地方性体育社团为实现利益协调与整合以及日常工作的正常运转,通过内部制度的完善以及权力的安排来实现运作的自主化、规范化。

(1)建立选举程序规范。

体育社团要创制《内部选举制度》,要充分体现广大会员的意志,排除政府部门对理事长、秘书长等协会领导选举的干预,做到由会员(代表)大会选举产生理事会,再由理事会和超过3个以上的会员提出领导阶层的人选,然后再交由会员大会差额表决,产生会长、副会长、秘书长和常务理事,保障各候选人之间能够公平竞争,这样选举出来的领导阶层才能真正代表会员的意志和利益。

(2)建立会议制度规范和内部规章制度。

地方性体育社团内部创制《会员(会员代表)大会制度规范》《理事会(常务理事会)制度》和《秘书处办公会议制度规范》,这些会议制度要明确规定会议召开的周期和会议上要讨论的主要议题和参加人员等。社团要严格按照这些议事制度规范,将重要事项和社团工作计划等拿到会上集体讨论,杜绝社团领导“家长式”工作作风和预防内部腐败。制定经会员代表大会讨论、审定的《会员登记管理制度》《信息公开制度》《重大事项报告制度》《工作人员薪酬、考核、奖惩制度》《秘书处工作制度》等各项内部规章制度,使各项工作都有章可循,强化内部治理。

(3)实现决策机制的民主化。

体育社团的重要决策几乎都关系到会员的利益,如果在制度上不能保障会员的民主参与,那么社团的自治性就无从谈起。所以,要积极拓展成员参与决策制定的渠道。首先,要完善会员代表大会制度,理顺与理事会的关系。其次,对于涉及面广,影响深刻的决策在常务理事会讨论前应采取座谈会、论证会的形式广泛听取全体会员的意见。最后,要为成员的参与提供相应的法律救济程序。如果会员在具体决策的参与过程中遭受拒绝或阻挠,应有相应的渠道维护自身的权利。

3.1.3 体育社团实施内部自治规范实施的保障机制

(1)设立监事会制度。

当前体育社团内部组织的机构性缺失以及体育社团业务的专业性导致很难形成有效的监督,给社团的管理者留下了很大的“自由空间”。为实现体育社团内部监督,监事会机构的设置必不可少,可通过其加强对选举程序、重大决策和会费使用的监督。

(2)建立惩戒制度。

惩戒权的独立行使是作为体育社团自治的表彰[20]。建议体育社团内部建立健全惩戒机构,专门负责惩戒工作,对违反社团章程和相关制度的人员给予警告、公开谴责、罚金等惩戒,来规诫不正当的行为,从制度上维护保障社团内部制度的公平和正义。

3.2 政府制定软政策规范，利益诱导体育社团注重内部建设

根据经济学中博弈论的相关内容,博弈人会通过对博弈环境的判断,最终会选择有利于自己的行动策略。地方体育行政部门在职责范围内为引导地方性体育社团加强内部建设,以设置利益诱导(物质奖励、精神奖励)为前提,制定符合法律精神的实施意见、原则、规则、建议等不具有国家强制力的行为,来促使相关主体在利益的驱动下乐于接受,推动地方性体育社团的内部治理水平的提升。这种行为因缺乏约束力,成为软法组成的重要组成部分。例如,体育行政部门可以制定《社团内部机构建设的指导意见》,规定对社团内部机构建设是否完善、作用发挥是否明显作为社团等级的重要考核指标,同时对内部建设较好的体育社团按等级给予物质奖励或精神奖励,使其在利益的驱动下加强内部治理。

3.3 第三方评估，以评促建，以社会舆论压力来促进推动内部治理自觉

以“以评促建”的主导思想,由政府和地方性体育社团之外的第三方评估机构,深入体育社团内部考核社团对章程的执行情况、是否有健全的内部机构和队伍、是否有规范的管理形式和制度、是否有完善的内部决策制度,第三方评估机构由5A级体育社团负责人、国内外知名专家和大型企业理事会成员组成,每年进行一次科学评估,评估工作由评估机构独立完成,政府不介入考核工作。第三方评估机制不是以国家强制力来推动各级体育社团加强内部建设,而是以社会形象和社会舆论的压力形成的软约束力来促进地方性体育社团自觉地推动内部治理。对每年的考核结果通过新闻媒体向社会公布,并建议将考核结果与将来社团承接政府购买服务挂钩,引导社团重视内部治理。

4 结语

当前,地方性体育社团内部治理存在着诸多问题,如会员代表大会的虚置、监事会机构的缺失、章程的形式化与格式化、选举制度的不完善等,所有这些内部治理问题严重影响体育社团职能的发挥,应通过社团内部的自治自律规范、政府创制的软政策和第三方评估机制等“软法”治理手段从而实现地方性体育社团治理能力的提升。