“制度+科技”筑牢扶贫资金监督防线——访福建省财政厅党组成员、副厅长韩健

●本刊记者 周 菲 通讯员 林 敏

记者：请您介绍一下福建省建设扶贫资金在线监管系统的背景。

韩健副厅长：从2017年起，习近平总书记、李克强总理就多次在各类扶贫会议上强调要加强扶贫资金监管。从福建省脱贫攻坚形势来看，可如期完成国、省定贫困人口脱贫任务，福建省的脱贫攻坚工作已经从2016年密集出台扶贫扶持政策向着力加强扶贫资金监管转变。但是，从纪委、审计监督检查的情况看，近年来在扶贫开发工作中，仍存在部分干部利用职务之便，虚报冒领、挪用、挤占、贪污扶贫资金等违纪违规问题，扶贫资金拨付和使用不透明、不公开。这些问题反映出在扶贫资金、扶贫项目增多的过程中，监管还存在滞后、缺位的问题，仍需要进一步完善。在这种形势下，抓紧建立福建省扶贫资金在线监管系统，加强精准监督、助推精准扶贫是十分必要的。

2017年4月，在省纪委的推动下，由省财政厅牵头，会同省农业厅及扶贫资金主管部门运用“制度+科技”模式，依托“全国预算综合管理系统”，建设覆盖省、市、县、乡四级的智能化扶贫资金在线监管系统，力争实现扶贫资金从省级到乡镇的申报、分配、审核、下达、拨付等环节到人到户到项目的全程跟踪和监管，促进扶贫资金使用更加规范、更加高效、更加透明、更加精准。

记者：扶贫资金在线监管系统在功能设计上如何实现对扶贫资金的有效监管？

韩健副厅长：扶贫资金在线监管系统建设坚持“统一规划、统一标准、统一平台”，依托财政部金财工程新一代应用支撑平台，通过省级政务云集中部署，基层直接联网操作，节约建设成本，提高部署效率。同时充分整合利用各部门已有的建档立卡贫困户、低保户等数据资源，避免重复建设。

系统共分为前端、中间和末端三大模块。主要功能如下：

首先，前端模块实现申报和查询功能。通过对接“扶贫资金在线监管系统”和“福建省网上办事大厅”，实现内网和外网的业务数据双向连接贯通。企业和扶贫对象可在福建省网上办事大厅或手机APP进行申报和查询。

一是申报功能。企业和扶贫对象登录福建省网上办事大厅，根据主管部门在线发布的资金管理办法或项目申报指南，可自主申报项目。申报信息实时转入政务内网，自动生成项目申报文件，转交相关部门，按程序审核。

二是查询功能。随时可查询各项扶贫资金政策和资金管理情况；资金拨付方面，可按补助对象的身份信息、资金项目、区域名称三种方式查询。

其次，中间模块实现资金运行及管理。通过对预算综合管理系统的业务流程管理、资金分配管理以及在线监控管理三个模块的升级改造，设置省、市、县、乡四级各相关部门的业务办理流程，并将各个专项扶贫资金的预警监察规则嵌入业务办理的相应环节，实现业务全过程可记录、可追溯、可监控。

一是内网办公审批功能。按照“横向到边，纵向到底”的指导思想，系统横向覆盖省直扶贫资金全部主管部门，纵向覆盖省、市、县、乡四级扶贫资金管理相关部门，实现各项扶贫资金主管部门协同办公，省、市、县、乡各级间文件流转、指标下达的全过程留痕管理。

二是自动取数、实时汇总功能。通过“因素法”定制相应的分配表样，根据公式自动取数，形成扶贫资金分配方案，并由主管部门在线核定数据，会同财政部门联合下达。根据业务办理进展，系统自动存储扶贫资金下达情况，实时汇总生成全省扶贫资金安排及拨付情况。

三是预警提示功能。在前期对扶贫资金管理风险点进行排查的基础上，建立起具有“共性+个性”的在线监控机制，实行“探头式”监控，实时监控资金的流向、流量、流速。凡《预算法》、各专项资金管理办法明确规定了资金拨付时限、拨付规程、资金补助对象的，均设立刚性监控节点，实施重点监控。同时，从专项资金各具特点的管理需求出发，允许相关专项管理部门根据资金特点分别设置补助标准、执行年限等监控节点，以满足个性管理要求。据统计，目前进入扶贫资金在线监管系统的23项专项资金，共设有91个监控节点，平均每个专项设有将近4个节点。通过监控节点的设置，有效抑制了“优亲厚友”、挤占挪用等腐败行为，变事后查处为事前、事中监管。

一旦发生触发监控规则的事项，系统将自动启动红、黄灯预警提醒，其中，红灯表示涉嫌违规的事项，黄灯表示需要复核的事项。按照省、市、县三级资金主管部门业务归口的处置原则，系统将预警信息自动发送给对应的资金主管部门监管人员，实现智能化、精准监督。监管人员可一键直达相关业务办理界面开展检查，必要时可启动督查机制，将预警信息转交相关部门进一步核查，直至问题办结。核查结果可授权共享，避免重复检查、多头检查。

再次，末端模块实现“最后一公里”资金拨付、反馈与分析。主要有以下功能：

一是银行自动反馈。通过设计通用端口，与19家银行端进行对接，让“最后一公里”到人到户的资金实际拨付数据由相关银行直接反馈导入，并由基层工作人员进行数据的比对审核，实现扶贫资金 “最后一公里”的在线监管。

二是大数据识别，让扶贫对象更精准。将建档立卡贫困户、低保户信息与企业工商登记、养老保险、医疗保险等数据信息进行比对识别，及时预警，确保扶贫资金精准发放。

记者：福建省建设扶贫资金在线监管系统的基本规划是怎样的？目前，纳入扶贫资金在线监管的项目包括哪些？

韩健副厅长：福建省扶贫资金在线监管系统的建设思路是：根据“外网申报查询、内网办公审批”的目标和“全过程可记录、可追溯、可监控”的要求，打破部门、层级分隔，建设一套对外连接互联网，对内横向联接所有扶贫资金管理部门，纵向覆盖省、市、县、乡四级，既能在线办理扶贫资金管理业务，又能将智能预警监察功能嵌入每个业务办理节点的监管系统。

福建省扶贫资金在线监管系统按照“23+N”模式，逐步拓展监管项目。首先，按照习近平总书记“两不愁，三保障”“五个一批”等精准扶贫战略思想，将省级以上财政21项扶贫资金（其中，中央7项，省级14项）和2项救灾资金纳入监管。同时，市、县财政所安排的上述扶贫资金也一并纳入监管。 23项资金涉及财政、农业、发改、住建、林业、教育、民政、民宗、水利、医保办10个部门，实现贫困对象69.6万人（其中建档立卡贫困户45.2万人，低保对象24.4万人）全覆盖。

2018年7月，根据财政部的统一部署，对照中央纳入扶贫资金的总台账清单，梳理了省级扶贫资金总台账，将67个省级大专项纳入扶贫资金在线监管系统，涉及扶贫、惠农、救灾、社保资金。

记者：目前，扶贫资金在线监管系统运行已经接近一年时间，取得了哪些成效？

韩健副厅长：扶贫资金在线监管系统通过一年的运行，主要取得了以下成效：

第一，助推精准识别。我们通过系统将全省建档立卡贫困人口、农村低保户等数据信息与工商登记信息、企业养老保险缴费信息、医疗保险缴费信息等建立联系，通过比对贫困对象多层面信息，及时发现可能存在的个别帮扶对象养老、医疗保险缴交基数高，或者已通过设立企业从事工商经营取得较高收入，却仍然被列为未脱贫对象的现象。在2018年4月组织的全省农村低保对象异常信息核查中，通过比对，发现10176条异常信息，在核查的基础上，对不符合低保条件的3692人作出退保或取消保障的处理。在对建档立卡贫困人口异常信息的核查中，也发现并调整了个别不符合条件的对象。

第二，加快支出进度。通过系统的“实时数据汇总”功能，即根据业务办理进展，自动存储扶贫资金下达情况，实时汇总生成全省扶贫资金安排及拨付情况，便于各级扶贫资金部门准确掌握资金使用进度和滞留环节，为有效作出政策调整、及时解决扶贫资金沉淀基层问题提供有力的数据依据。2017年，福建省的财政专项扶贫资金结余结转率由2016年底的29%下降到8%，2017年度财政扶贫资金绩效评价被财政部、国务院扶贫办评为“优秀”等次。2018年，通过扶贫资金在线监管系统，进一步加强了对扶贫资金流向、流量、流速的监控。截至2018年9月底，财政专项扶贫资金平均支出进度达88%，比上年提高了23.7个百分点。

第三，修订管理办法。通过系统“数据分析功能”，发现2017年在实施我省建档立卡贫困户 “雨露计划”的培训工作中，由于个别县（市、区）培训对象不足，存在直接将普通农户作为培训对象，或者为加快资金支出进度，将大部分资金购买书籍发放等问题，扶贫资金使用精准度大打折扣。省级财政立即会同扶贫部门作出政策调整，将补助对象由建档立卡贫困户调整为建档立卡贫困人口家庭中、高职和技工院校学生，确保了扶贫资金的有效、精准使用。

第四，完善监控规则。特别针对扶贫资金“最后一公里”使用的违法违纪易发环节和末端监管较为薄弱环节，优化完善以扶贫资金“最后一公里”拨付与使用为主要内容的风险点，共配置完成廉政风险节点91个。同时，针对预警规则设置和处置问题，制定了《福建省扶贫资金在线监管系统管理规程》，按照“谁主管，谁负责；谁承接，谁负责”的原则，明确各级各部门职责分工，进一步落实责任，规范管理。

记者：作为扶贫监管工作的一项创新，这一系统有哪些特色？

韩健副厅长：一方面，在制度创新方面，立足“放管服”。

放：一是统一资金“切块下达”分配方式。要求省级扶贫资金主管部门原则上根据“因素法”测算提出扶贫资金分配方案，会同省级财政部门采取“切块”下达方式分配扶贫资金。二是下放扶贫资金项目行政审批权限。为确保扶贫项目执行更加精准，改变以往扶贫资金和项目由省、市两级审批的程序，将相关审批权限下放至县级。

管：一是修订完善扶贫资金管理办法。结合扶贫资金管理最新要求及系统建设需求，省财政厅会同省级扶贫资金主管部门制（修）定、完善有关扶贫资金管理办法，确保21项扶贫资金均有对应的管理办法。二是实行绩效评价全覆盖。指导扶贫资金主管部门对相应的扶贫资金制定绩效目标，并督促县（市、区）及时开展项目绩效评价。三是建立正向激励机制。建立以绩效评价为导向的资金分配机制，提高扶贫资金使用效率。

服：推动扶贫政策主动公开。制定《关于进一步加强扶贫资金项目公告公示的通知》，要求各扶贫资金主管部门及时将扶贫资金政策文件在门户网站主动公开，镇（村）要加强村务公开，保障群众对扶贫资金分配和管理的知情权、参与权、表达权和监督权，强化权力运行制约。

另一方面，科技创新方面，实现五个“全”。

一是“全部门贯通”。按照“横向到边，纵向到底”的指导思想，系统横向覆盖省直扶贫资金主管部门，纵向覆盖省、市、县、乡四级扶贫资金管理相关部门，同时横向、纵向实现了各资金主管部门的内部办文过程留痕，使各级各部门之间可以在系统上协同办公，进一步提升了办公效率。同时，系统充分整合利用各部门已有的建档立卡贫困户、低保户、医疗保险等数据资源，避免重复建设。汇聚了企业工商登记、税收、养老保险和医疗保险等大数据，对扶贫对象进行精准识别。

二是“全流程管理”。从项目采集、项目申报、项目审批、项目资金管理、项目成效跟踪等方面进行全流程管理，实现数据全程在线，随时查看，业务操作可跟踪、可追溯。对“最后一公里”资金数据反馈方式，通过设计通用端口，与银行端进行对接，实现“最后一公里”到人到户的资金数据由相关银行直接反馈导入，并由基层工作人员进行数据审核，既能减轻基层工作人员的负担，又能保障数据准确性。

三是“全口径预算”。既包括中央扶贫资金，又包括省、市、县级扶贫资金；既包括专项扶贫资金，又包括综合扶贫资金；既包括一般公共预算资金，又包括政府基金预算资金（中央彩票公益金）。保障各类专项扶贫资金落实到特定的扶贫对象，真正让扶贫资金精准使用，政策落地，老百姓受益。

四是 “全过程监督”。通过扶贫资金在线监管系统对扶贫资金项目申报、审批、下达等一系列过程中所涉及的表格单据、关键节点、资金流向等重要内容或异常信息进行实时、动态查验，筛选过滤，标记并提示、追踪异常情况。一旦发现监控预警信息，将以红、黄灯监控预警提醒，按照“谁主管，谁负责；谁承接，谁负责”的原则，分级分部门开展核查和反馈，进一步落实责任，规范管理。

五是 “全账单公开”。将到人到户的扶贫资金通过APP、微信公众号等多种服务渠道进行公开、公示，让扶贫对象及社会群众参与到扶贫监督工作中来，保证扶贫资金在阳光下运行。

记者：在扶贫资金在线监管系统的开发及运行过程中，是否存在一些难点？

韩健副厅长：目前，扶贫资金在线监管系统建设的难点主要在以下几个方面：

第一，省级主管部门在系统推广应用上履行“带系统、促基层”方面主动性不够。绝大多数省直扶贫资金主管部门还停留在以文件、会议传达的层面上，深入研究系统操作和加强基层培训的主动性不够。

第二，电子监控规则的设置方面。部门较多依赖于拨付时限、拨付流程等共性指标，未充分结合各自扶贫资金特点和基层资金管理中出现的问题，合理设置廉政风险点的个性指标，对廉政风险点的设置考虑不够周全。

第三，基层推广应用方面。由于本系统的推广应用尚处在初期阶段，各级各部门业务人员要花时间学习、熟练操作，加上基层工作人员少、信息化程度低，基层业务人员有一定的畏难情绪。

记者：当前，从全国范围来看，在扶贫资金监管方面，信息化程度还不是很高。对其他省份来说，福建省的扶贫资金在线监管系统是否有借鉴意义？

韩健副厅长：是的。在省纪委的有力指导下，我省的扶贫资金在线监管系统建设工作走在全国前列。2018年4月，财政部农业司在河南召开了加强扶贫资金管理座谈会，福建省财政厅受邀作为重点发言单位，向财政部领导和兄弟省份介绍了扶贫资金在线监管系统建设的有关情况。会后，云南省、安徽省、湖南省等省份相继到我省进行扶贫资金在线监管系统经验学习。同时，扶贫资金在线监管系统也被列为首届数字中国建设峰会的展示产品，赢得众多观展人员的关注和点赞。

目前，财政部在全国推广的扶贫资金动态监控平台建设正是以我省扶贫在线监管系统的建设和运行模式为样板。我厅多位技术组成员参与全国扶贫资金在线监管系统的研发工作。更重要的是，我省扶贫资金在线监管系统建设所取得的成效获得了国务院副总理胡春华和国务委员肖捷的批示肯定。

记者：下一步，这一系统将如何进一步完善？

韩健副厅长：扶贫工作永远在路上。下一步，省财政厅将以问题为导向，围绕优化系统性能、拓宽监管项目、推广系统应用、健全完善制度等方面，深入推进扶贫资金在线监管工作，重点做好以下几个方面的工作：

第一，完善系统各项功能。一是结合系统推广应用中各级各部门反映的问题，进一步完善系统性能，实现系统操作的“简便、易懂、管用”。二是结合资金下达，对配置完成的91个电子廉政风险点进行验证运行，真正发挥“电子探头”作用。三是继续开展大数据比对分析，为省扶贫办、省民政厅开展贫困对象识别提供有效数据信息。四是推进监管项目绩效评价工作。

第二，逐步拓宽监管项目。对于纳入监管系统的67个大专项，立足“贫困户、贫困村、贫困县”三个维度，建立财政扶贫资金总台账。同时，逐步将涉及到人到户的惠民资金纳入系统监管。

第三，推广系统应用。通过培训、下发操作手册等方式，指导各级有关部门熟练掌握并运用系统各项功能。一是运用系统在线预警功能，及时做好异常信息的核实和反馈，变事后查处为事前、事中防范；二是运用系统的大数据分析，提高贫困户、低保户的精准识别度；三是充分运用系统的数据实时汇总、外网申报项目、信息主动公开等功能，加强对“最后一公里”资金支出进度和扶贫资金受益对象的监管，切实有效地解决扶贫资金沉淀基层、“跑、冒、滴、漏”等问题。

第四，健全完善制度。会同各扶贫资金主管部门定期梳理问题、分析问题，修订相关资金管理办法，健全管理机制，真正把扶贫资金管好、用好。■