环境政策的运行机制研究

谢文凯 毛晓钰 陈洲 马静婕 何咏絮

摘 要：本文以洛阳市煤改气政策的实施情况为例，分析政策运行中的过程机制、实际效益、存在的问题，提出有针对性的政策建议。煤改气政策的运行包括责任机制、决策机制、沟通机制、执行机制、评估检查机制。这一政策取得了改善空气质量、降低生活成本、获得公众认可、增加政策经验等环境、经济与社会效益，但也存在宣传力度不够、公众参与偏低等问题。应从加强政策宣传力度、确立官员奖惩平衡机制、提升下级政府动力、强化安全监管等方面改进政策运行、提升政策效益。

关键词：煤改气；环境政策；政策运行

1 引言

改革开放以来，中国经济建设和社会发展取得了举世瞩目的成就，但也带来了严重的环境污染、生态破坏和资源短缺，各级政府和社会公众饱受雾霾、垃圾围城、水危机等问题的困扰。越发严峻的环境问题不仅危害社会的可持续发展和公众身心健康，而且损害国家的公共安全和政治稳定。近几年来空气污染问题尤其受到社会各界的关注。全国大部分地区空气质量下降、雾霾天气增多，空气质量不容乐观。2006年至2016年，全国82个重点城市空气质量逐年下降；2014年86个重点城市达到中度污染天数共计1845天，重度污染天数共计1213天。空气治理刻不容缓。

鉴于燃煤是空气污染的重要来源，而天然气是相对高效的清洁能源，“煤改气”成为大气治理的重要思路之一。国务院印发的《大气污染防治行动计划（国发[2013]37号）》明确提出，要加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设。各省市也制定了大气治理的政策措施，并部署和推进了相应的环境工程建设。但是，煤改气政策的实施情况、运行机制、环境与社会效益等问题有待于进一步研究。本文即以河南省洛阳市的煤改气政策为例，分析洛阳市煤改气政策的部署与实施情况，理清煤改气政策的决策、沟通、执行、责任分配、评估检查等运行机制，分析煤改气政策的环境效益、经济效益与社会效益，提出政策运行中存在的问题与对策建议。

从2017年上半年开始，洛阳市政府对瀍河区马沟村、下窑村、旭升村，老城区冢头村、苏滹沱村，洛龙区安乐村、花园村、裴村，西工区枣园村、白湾村等十几个乡村先行开展“煤改气”项目。截至2018年初，天然气管道设施改造基本完成，居民已经可以享受供气服务。

以煤改气环境政策为研究对象，学界开展一系列讨论，外国文献中，最早对中国环境政策研究的大致始于1970年。近期国外针对此问题也有很多成果，如Jean Kayira等（2018）将环境政策执行不力的原因归结于缺乏社区参与、政府机构之间协调不足、人员和后勤不足以及缺乏政治意愿等；Bryan Tilt（2019）通过研究中国各省的PM2.5环境水平，发现地方领导者为了最大限度地提高经济产出，以获得职位晋升而实行“选择性政策执行”，放松环境监督；Tol（2017）讨论了能源和环境领域的政策挑战，在不同目标和利益相关者压力的背景下，使政策一致和简单，他的文章论述了气候政策受到的政治、经济及不同类型利益相关者的影响导致了复杂的气候政策。

国内文献中，针对环保政策进行研究比较有代表性的如冉冉提出的各种激励机制以及地方环境政策执行偏差，对煤改气环境政策的研究大致从政策效益、效果，工程技术、政策中的问题等几方面来入手。如宗亚楠、欧春华、牛玉琴、龙旭等人的研究显示煤改气政策的贯彻实施会带来显著的环境与经济效益。刘宏、彭笑辉等人从工程方面来分析政策的可行性、技术层面等进行讨论，认为工程实施需要结合实际，并对比了多种技术方案效果。冯洁、李秋波等人从煤改气政策实施入手，认为目前面临“气荒”、政策成本过高、法规保障不足等几方面问题。

2 煤改气政策的运行机制

煤改气政策运行的总体系统包括责任机制、决策机制、沟通机制、执行机制、监督机制，各机制独立发挥作用、相互配合协调，推动煤改气政策的最终圆满落地。

2.1 责任机制

煤改气政策按照“纵横交叉、点块结合”的责任机制，进行相关工作部署、任务分工与责任分配。一是纵向行政级别与横向职责分工的“纵横交叉”。纵向维度上按照行政级别来确定责任归属，形成中央政府-河南省政府-洛阳市政府-各县/区级政府-各乡镇政府/街道办事处的梯度结构，上一层政府领导、监督下一层政府的工作，下级政府对上级政府负责，经过政策传导的煤改气工作由乡镇政府或街道办事处来具体执行落实。横向维度上按照任务分工来确定同级政府各部门的职责。煤改气、煤改电管网铺设由市发展改革委牵头，各县（市、区）人民政府负责；源头控煤由市发展改革委牵头，市环保局、工业和信息化委、规划局、国土资源局、质监局，各县（市、区）人民政府负责；取缔燃煤散烧设施和工业燃煤设施拆改由市环保局牵头，市工商局、煤炭局、烟草局、畜牧局，各县（市、区）人民政府负责。煤改气政策的具体落实是根据任务来进行部门分工、各司其职。二是采样站点与工作区块的“点块结合”。根据相关部署，洛阳市对7个国控站点分别制订具有针对性的“一点一策”专项整治方案，相關部门将针对站点数据信息异常情况快速反应，分析查找原因，排查污染源。设置5个采样点，分别位于小浪底风景区、市委党校、市监测站、新区市委办公区、豫西宾馆等地，点位覆盖了城市办公区、工业区、居民居住密集区、交通繁忙地段等，专门进行大气颗粒物的采集与分析。对于区块设定，洛阳市划分了九个城区、五组团县（市）和四个生态县，分别负责本区域内的煤改气落实工作。

2.2 决策机制

煤改气政策的目标机制最终是由社会主义国家的奋斗目标确定的，针对我国的奋斗目标而做出五位一体布局，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。这决定了宏观目标是改善环境，提高福祉。以这个宏观目标为根本原则，根据不同环境方面，对大气、土壤、河流等各方面制定中观目标。然后再根据中观目标之一（大气防止污染）结合现状，以能源替换和推广为切入点之一，制定具体的微观目标——煤改气。

洛阳市煤改气政策属于大气污染防治政策的一部分，是为响应中央大气治理号召和结合本地实际解决洛阳大气污染问题而做出的政策决策。决策主体为洛阳市市政府和各地区政府，市政府首先做出宏观層面的决策，将政策精神和政策文件进行下发，经过层层传导，再由各地区政府结合本地实际情况，研讨分析，做出具体层面决策。但是政策传递到基层政府时，只需根据上策给定的具体目标和要求，采取实际执行。因此洛阳市煤改气政策的决策主体为中上层政府，具体执行主体为下层基层政府。

2.3 沟通机制

煤改气政策的沟通机制主要包括政策沟通主体、沟通渠道、沟通规则三个方面。政策制定、执行、监督和评估的过程中所涉及的沟通主体有各级政府、燃气公司、媒体和政策针对的民众与企业。各级政府贯穿于政策沟通的全过程，也是最主要的沟通参与者。燃气公司、媒体和政策针对的民众与企业只在政策下达与落地实施的过程中介入，且大多是单向参与，互动度较低，反馈率较低。政府内部的沟通渠道主要以传统的会议和文件为主，同时也广泛运用邮箱、微信等网络媒介进行横向和纵向沟通。在具体实际中，煤改气政策的沟通渠道分化差异较大，市级政府趋向信息化沟通，而乡镇级政府趋向于口头、纸面沟通。沟通规则呈现出封闭化、单向化、服从化的特点。政策的制定决策过程中主要由高层政府内部进行沟通协调而民众、企业和媒体介入较少，政务公开的广泛度和透明度较低。在政策沟通过程中，上级政府一般作为信息的发送者，下级政府作为信息的接收者，由上到下、层层传递。对于上层政府的建议和命令，下层政府需严格认真遵从。下层政府多有工作完成后的汇报反馈权，而少有向上的建议评议权。

2.4 执行机制

各乡镇政府、街道办事处和燃气公司是将政策转化为实际的具体实施者。乡镇政府、街道办事处主要进行前期的煤改气政策宣传工作和后期的回访自查工作，新奥燃气公司主要负责天然气管网铺设、运营维护的工作。执行过程大致分为前期宣传、管网铺设、回访自查三个阶段，具有阶段性特征。

同时，煤改气政策执行过程带有明显的运动式治理的特征。在上层政府宏观指导与督促下，各层政府积极运用所掌握的媒体资源、物质资源等进行广泛的政策宣传号召，洛阳电视台、洛阳广播、洛阳日报等对环境治理进行广泛宣传，引导发动群众形成与大气污染作斗争的运动风气；各乡镇、村政府大量拉横幅、放广播，深入居民或村民生活区进行访谈与政策讲解，进行基层动员；洛阳市政府还利用本市的燃气公司，给予一定政策优惠和补贴，让其提供技术支持与具体的煤改气工程建设。政策执行过程中还采取了试点-示范这一推广机制，这是中国政策执行的特色表现之一。例如，龙门镇花园村是第一个完成上级要求的任务指标的试点村，截至2018年初全村共722户进行了煤改气，煤改气覆盖率已达到85%以上；全市层面已完成四万户煤改气，初步取得不错的效果。洛阳市将根据试点经验进行进一步的政策推广落实。

2.5 评估与检察机制

洛阳市针对煤改气的天然气工程建设和大气质量设定了一系列考核评估方法有效推动了煤改气的落地实施。首先，对于天然气工程建设，按区和乡镇为单位，以各区、乡镇政府为考核对象，对工作完成情况进行打分排名。新奥燃气公司对各区、各乡镇的工程进展完成情况进行收集汇总，报给市发改委，市发改委按照打分标准进行打分，考核评分结果报送市散烧办，最后由市散烧办按照相关文件要求进行对外发布。考核内容包括累计已开工户数、主体已完工户数、已点火户数和补贴已落实户数共4项指标。其次，对于大气质量的考核，也是按区、乡镇为单位，以各办事处、乡镇政府为考核对象，每隔七天进行一次考核并进行公布，评分内容包括督察情况、工作落实情况、环保举报情况、空气质量和宣传状况5项指标。

在两项评估考核中，对处于末位的区政府、乡镇政府和办事处的相关领导和责任人进行通报批评、约谈处理，并运用书面检讨、记过处分、撤销职务等措施督促整改。例如，2017年11月23日-12月7日市政府对处于末位的某镇分管领导安某（化名）进行全区通报批评，并对主要领导乐某（化名）进行约谈处理；12月18日-12月24日处于末位的某镇分管领导李某（化名）进行全区通报批评，并对主要领导王某（化名）进行通报批评。同时，省政府和市政府还设立了环保巡视组，进行巡视检察，实地调研。这种高度压力导向型的政策体制确实有助于各层政府按照上级要求积极落实、不敢怠慢，但也隐现惩奖不平衡、过于偏重压力传导、下层政府自主动力不足等问题。

3 煤改气政策的效益与问题

3.1 政策效益

从环境效益来看，煤改气政策改善了空气质量。表1显示，在洛阳市空气质量达标天数指标上，2017年是一个转折点，2015-2017年达标天数总体减少，而2017-2018年则呈上升趋势。2017年9-12月的达标天数大幅上涨，其中11、12月的同比增长率尤为明显。洛阳市空气质量的变动态势与煤改气政策的实施有很大的相关性，煤改气改造任务于10月底基本完成，空气质量改善的时间点刚好与此时间点相符。同时，居民燃煤取暖产生的SO2、NO2、CO2等污染物是冬季空气质量差的重要原因，但2017年冬季因煤改气的实施煤炭使用量明显减少，因此空气质量改善。

从经济效益来看，在天然气自身特性和政府财政补贴的双重作用下，煤改气政策明显降低居民生活成本。每立方米天然气热值为8500大卡，与煤气、液化石油气相比同等热值价格更为便宜，与煤炭相比虽价格稍贵，但天然气燃烧效率高，更节省燃料。清洁干净的天然气对灶具损害小，能够延长灶具使用寿命，从而间接减少居民维修费用支出。另外，政府为推动以气代煤工作，对实施煤改气的居民和商户分别补贴1000元和3000元，并对部分村庄免费提供50立方米的天然气，降低了居民改装与使用成本。

从社会效益来看，煤改气政策还获得了公众认可、环境意识提升、提供政策参考等社会效益。调查发现，民众大都很乐意进行煤改气改造，对煤改气政策的满意度较高。他们认为使用天然气具有实惠便捷的优点，同时天然气无毒无烟、易散发、安全可靠。

3.2 存在的问题

问题之一是政策的宣传力度不够。民众对社会政策的理解和认同是影响社会政策有效实施的重要因素，由于政府对于政策的前期宣传力度不够，民众对此缺乏认知，对政策产生一定的抵触心理。在我们的实地调查中，我们发现当地政府忽视了煤改气政策的前期宣传，没有事先将煤改气政策的目的、意义、内容、补贴等传递给民众，只是通过喇叭或者公告通知村民要进行煤改气改造工作，以此来统计需要改造的村民户数。而村民对该政策并不了解，他们只是简单地响应政府号召或“随大流”，因此导致第一批改装用户量较少。

问题之二是政策制定和监督过程中公众参与的边缘化。在煤改气政策制定系统中，社会公众的参与度相对较低，参与社会政策的决策途径和渠道也是有限的。这种精英决策模式容易导致政策制定与实施脱离群众而成为单方面的地方政府行为，大多数情况下社会公众只是被动受甚至可能存在迟疑和抵触。在政策监督方面，政策实施的透明度低，政策监督渠道不畅。调查发现，当地政府并没有将煤改气的政策文件、补贴明细、实施流程等信息向社会公众完全公开，同时民众也缺乏维护自身知情权的意识而不会主动要求政府将政策执行信息公开。这使得政府往往“敷衍了事”，公布的信息只是简单地停留于表面。信访制是公众对政策执行的监督与反馈的重要渠道，但实际上信访效率偏低，未能尚未充分发挥监督效能。

4 对策建议

首先，要加强“煤改气”政策宣传力度。政府和燃气公司可通过各种渠道，进行政策宣传和相关设备的介绍，使民众深入了解煤改气的实惠于效益，增加政策吸引力，减少政策实施阻碍。

其次，要确立政府官员的奖惩平衡机制。上级政府要通过适当的奖惩平衡方法，对政策实施较好的地区加以鼓励，同时适当改变惩罚方法，积极构建鼓励差别化探索的体制机制。鼓励差别化探索必须以承认地方的多样性为前提，深化中央与地方，以及各层级政府之间的权责划分，在总的框架下确定具体目标时要尊重地方的自主性，确定政策效果衡量标准时切忌单一化。在执行的过程中给地方官员适度的变通空间，合理地配套资源，并允许试错、宽容失败。

第三，增加下层政府的动力和积极性。下级不仅是上级要求的执行者，也是上级的合作者，更是问题的预警者，因而应当充分发挥下层政府的主动性和创造性，增加下层政府官員对“煤改气”政策的培训了解，在合理划分治理职责的前提下积极推动各类治理资源的合理配置。努力营造国家与社会、上下级之间相互信任的良好局面，增加下层政府对政策实施的动力。

第四，要强化安全运行机制监管。政府与相关企业需加强“煤改气”过程中安全风险的认识，严格从业人员资格准入，加强变更过程安全管理。特别是对于情况复杂的洛阳周边村镇，更须注意煤改气的安全问题。

参考文献

[1]Jean Kayira Francis Xavier Dery Tuokuu，Challenges and opportunities of environmental policy implementation：Empirical evidence from Ghanas gold mining sector，Resources policy，2018（59）：435-445

[2]Bryan Tilt，Chinas air pollution crisis：Science and policy perspectives，Environmental Science and policy，2019（92）：275-280

[3]Tol， The structure of the climate debate，Energy Policy，2017（104）：431–438

[4]冉冉.道德激励、纪律惩戒与地方环境政策的执行困境[J].经济社会体制比较.2015.3（02）.